IV SA/Wr 290/09

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kamiennej Górze na uchwałę Rady Miejskiej w Lubawce z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr VII / 84 / 07 w przedmiocie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów oddala skargę. W dniu 30 sierpnia 2007 r. Rada Miejska w Lubawce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/84/07 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Lubawka. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Rejonowy w Kamiennej Górze. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 90f pkt 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez umieszczenie w jej treści zapisów o wypłacie stypendium na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur, w terminach określonych w decyzji o przyznaniu stypendium szkolnego. W związku z powyższym, wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez osoby wnioskujące o stypendium szkolne. Skarżący stwierdził, że w rozdziale IV ust. 7 pkt b) kwestionowanej uchwały zamieszczone zostały regulacje stanowiącej że: "Stypendium szkolne w formie określonej w art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - będzie udzielane poprzez dostarczenie uczniowi do rąk własnych podręczników wskazanych przez ucznia i zaakceptowanych przez szkołę, do której uczęszcza lub przyborów szkolnych lub podstawowego wyposażenia szkolnego niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego albo poprzez wypłatę gotówki w kasie Urzędu stanowiącą częściowy lub całkowity zwrot poniesionych wydatków na realizację wymienionych celów, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur w terminach określonych w decyzji o jego przyznaniu". Jak wskazuje skarżący, uchwała nakłada na osoby, które uzyskały świadczenie, obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie poniesionych kosztów. Regulamin przyznawania stypendium narusza tym samym przepisy ustawy o systemie oświaty, które przewidują przyznanie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników, lecz nie stanowią o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez osobę ubiegającą się o pomoc, a następnie zwrotu środków poniesionych na ten cel przez organ przyznający świadczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 466/08). Skarżący stwierdził, że udzielona Radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, Rada bowiem uchwala regulamin, uwzględniając w szczególności zagadnienia wymienione w art. 90f pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Na podstawie art. 90 f ustawy o systemie oświaty Rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca, w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego. Artykuł 90f ustawy takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium, to tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Zdaniem skarżącego regulamin powinien określać jedynie techniczne uwarunkowania przyznania stypendium (np. w jaki sposób i w jakim trybie zostanie udzielone stypendium w formie rzeczowej). Brak jest zatem podstaw do wprowadzania dodatkowych obowiązków. Ustawa precyzuje, że stypendium szkolne wstrzymuje się, albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. W ocenie skarżącego, opisane uchybienie w akcie prawa miejscowego, jakim jest kwestionowana uchwała, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez osoby wnioskujące o stypendium szkolne. W odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady Miejskiej w Lubawce zarzut naruszenia przepisu art. 90 f pkt 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest chybiony, w związku z czym wniesiono o jej oddalenie. Nadto stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 90 f pkt 3 ustawy o systemie oświaty ustawodawca udzielił radzie gminy normy kompetencyjnej do uchwalenia trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego jak również formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy (art. 90 f pkt 2). Udzielona Radzie norma kompetencyjna ma charakter otwarty, rada bowiem uchwala regulamin uwzględniając w szczególności elementy wymienione w pkt 1-4 cytowanego przepisu. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Przy czym, ustawa o systemie oświaty w żadnym innym miejscu nie ogranicza organu stanowiącego gminy, wbrew stanowisku Prokuratora Rejonowego, do określenia jedynie, jak to przedstawiono w skardze, "technicznych" uwarunkowań przyznania stypendium. Trudno też określić, co pod pojęciem tych "technicznych" uwarunkowań należałoby rozumieć. Zgodnie z wykładnią językową przepisu art. 90 f ustawy o systemie oświaty poprzez uprawnienie przyznane gminie do określenia trybu udzielania stypendium szkolnego w formie regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego należy rozumieć kompetencję do określenia pewnych procedur czyli reguł postępowania przy przyznawaniu tego stypendium, które nie są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że na podstawie wyżej wskazanego przepisu rada gminy nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Uchwała jednak nie określa procedur przyznawania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, które stanowiłyby dodatkowy element wniosku o przyznanie stypendium określonego w przepisie art. 90 n ustawy o systemie oświaty bądź naruszałyby ten przepis. Sam wniosek musi spełniać obligatoryjne wymogi art. 90 n ustawy o systemie oświaty oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uchwała Rady Gminy nie nałożyła na wnioskodawców w tej materii dodatkowych obowiązków przy składaniu wniosku poprzez wymóg przedłożenia do wniosku rachunków lub faktur, a których brak mógłby skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto, zaskarżona uchwała nie zmieniała w żadnej mierze ustawowych warunków, jakie muszą zostać spełnione aby osoby uprawnione mogły otrzymać stypendium w formie pomocy rzeczowej poprzez zakup podręczników (art. 90 d ust. 7). W rozdziale IV ust. 7 pkt b) Rada Miejska w Lubawce, w ramach ustawowego upoważnienia, określiła jedynie tryb i sposób udzielania stypendiów szkolnych udzielanych w tej formie. Tak sformułowany zapis regulaminu w żaden sposób nie pozbawia uczniów pomocy rzeczowej poprzez wymóg udokumentowania poniesionych wydatków albowiem dopuszcza jedynie jako alternatywną formę pomocy możliwość wypłaty gotówki stanowiącą zwrot poniesionych wydatków na realizację określonych celów po przedłożeniu faktur lub rachunków zakupu. Uwzględnia także ustawowy nakaz kierowania się przy uchwalaniu tego typu regulaminów celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym prowadząc do racjonalnego i zgodnego z potrzebami wykorzystania środków pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W sporze jaki wszczął skarżący z Radą Miejską w Lubawce o prawidłowość stosowania prawa należy opowiedzieć się za stanowiskiem organu gminy. Zdaniem skarżącego omówiona wyżej uchwała stoi w sprzeczności z podstawą prawną jej wydania, to jest art. 90 f ustawy o systemie oświaty , przez to, że nakładając na adresata decyzji o przyznanie stypendium szkolnego wymóg udokumentowania poniesionych wydatków na podręczniki lub przybory szkolne albo podstawowe wyposażenie szkolne niezbędne do realizacji procesu edukacyjnego – wykracza poza to upoważnienie ustawowe. W ślad za tym skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały "W części dotyczącej wymogu udokumentowania poniesionych wydatków przez wnioskujących o stypendium szkolne". Z uzasadnienia skargi zdaje się wynikać jeszcze jeden zarzut , ale nie został on przedstawiony wprost, więc zostaje w dalszej części rozważań pominięty, tym bardziej, że wiodłyby one do rekonstrukcji tego zarzutu, a to uznać by należało za niedopuszczalne. Chodzi tu o to, co skarżący określa jako "regulowanie instytucji postępowania administracyjnego" wymagające wyraźnej normy kompetencyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi można się posłużyć argumentacją odpowiadającej na nią Rady Miejskiej w Lubawce a wychodzącej od treści art. 90 d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że stypendium szkolne może być udzielone uczniom w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Rada zaś zakłada, że stypendium szkolne w formie określonej w tym przepisie będzie udzielone przez dostarczenie uczniowi do rąk własnych podręczników wskazanych przez ucznia i zaakceptowanych przez szkołę (...). I to nie budzi wątpliwości skarżącego. Wątpliwości wywołuje natomiast druga część tego przepisu alternatywnie określającego możliwości zwrotu (w całości lub części poniesionych wydatków na realizację wymienionych celów), na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów poniesionych wydatków w postaci rachunków lub faktur w terminach określonych w decyzji o jego przyznawaniu. To unormowanie uchwały należy uznać za uszczegółowienie przepisu art. 90 d ust. 2 pkt 2 ustawy. Zapis ten jest tylko technicznym wyrażeniem realizacji jego samego celu. W pierwszym przypadku w realizacji tego celu (dostarczenie podręczników, itp.) uczeń jest wyręczony, a jego rola sprowadza się jedynie do "wskazania podręczników itp." W drugim natomiast uczeń nabywa podręczniki, przybory szkolne lub podstawowe wyposażenie szkolne, mając możliwość starania się o zwrot części lub całej kwoty wyłożonej na nabycie tych rzeczy. W ocenie Sądu użyte w art. 90 d ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wyrażenie: "W szczególności zakupu podręczników" nie sprzeciwia się realizacji wspomnianego celu w drugiej zakwestionowanej przez skarżącego formie. Można więc przyjąć, że do naruszenia prawa i to istotnego tu nie doszło. Rada, trafnie bowiem zwraca uwagę, że nie narzuca sposobu realizacji tego celu. Kolejnym argumentem za uznaniem, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa jest zestawienie treści kwestionowanego prze skarżącego unormowania uchwały z jego podstawą prawną zawartą w art. 90 f pkt - 4 ustawy o systemie oświaty. Brzmi on jak następuje : Rada Gminy uchwala Regulamin udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Kierując zaś celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Skarżący zarzucił naruszenie całej cytowanej normy prawnej ale nie uszczegółowił na czym miałoby ono polegać. Zwraca natomiast uwagę, że kwestionowane postanowienie uchwały odnosi się do stypendium szkolnego, a pkt 4 ust. 90 f ustawy o systemie oświaty odnosi się do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Podobnie nie można się dopatrzyć w argumentacji skargi odniesień do sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1 (por. pkt 1 90 f ustawy), jak i form, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy (pkt 2 art. 90 f). Pozostaje więc "tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego" (pkt 3 art. 90 f), ale upoważnienie to Sąd uznaje za na tyle pojemne pod względem prawnym, że treść kwestionowanego postanowienia uchwały może się w nim mieścić. Tym bardziej, że ani tryb ani sposób udzielania tego świadczenia nie został w ustawie o systemie oświaty – na użytek tego aktu prawnego, zdefiniowany. Sąd ponadto na marginesie zauważa, że kwestionowany przez skarżącego sposób zwrotu kosztów w przypadku zakupu podręczników przez rodziców, rodziców zastępczych, opiekunów ucznia, podobnie uregulowały w późniejszym okresie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej dzieciom i uczniom na zakup podręczników (Dz.U. nr 147, poz. 931) § 5) i wydane po jego wygaśnięciu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej uczniom na zakup podręczników (Dz.U. nr 76, poz. 642) (§ 7). Obydwa te akty prawne powstały w związku z upoważnieniem zawartym w art. 90u ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W kwestii zaś powołanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 466/08 (publ. CBOIS) wskazać należy, że Sąd nie jest związany wyrokiem innego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niemniej jednak, w przekonaniu Sądu, argumentacja w nim przedstawiona nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu przedstawione wyżej rozważania dają podstawę do uznania, że zaskarżony zapis uchwały co najmniej nie narusza w sposób istotny prawa a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności . Zgodnie bowiem z art. 91 ust 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1991r. ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z tych względów skargę , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało oddalić.