IV SA/Wr 291/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Piechowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr NK-N.4131.102.4.2017.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę w całości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr NK-N.4131.102.4.2017.JW1 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Piechowice z dnia 30 marca 2017 r. nr 208/XXXIV/2017 podjętej na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60) w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że Dolnośląski Kurator Oświaty pismem z dnia 24 lutego 2017r., warunkowo pozytywnie zaopiniował tę uchwałę. W uzasadnieniu tej opinii wskazał – między innymi - "uznaje się za celowe przekształcenie Publicznego Gimnazjum w Piechowicach w 8 klasową szkołę podstawową". Tym samym, Dolnośląski Kurator Oświaty skorzystał z uprawnienia - przyznanego mu w art. 208 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę prawo oświatowe - do wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210 tej ustawy . Wyraźnie zaznaczył przy tym, że opinia jest warunkowo pozytywna, a warunkiem jest uwzględnienie wskazanej zmiany. Tymczasem zgodnie z § 2 kwestionowanej uchwały, Publiczne Gimnazjum im. Jana Pawła II w Piechowicach ul. Tysiąclecia 28 włącza się do Szkoły Podstawowej nr 1 z siedzibą w Piechowicach ul. Szkolna 6". Oznacza to, że Rada Miasta Piechowice nie uwzględniła warunku wskazanego w warunkowo pozytywnej opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Podkreślił organ nadzoru ,że na mocy art. 208 ust. 5 ustawy opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. Dalej organ nadzoru stwierdził ,że Rada Miasta Piechowice podjęła uchwałę (uchwała nr 210/XXXIV/2017), w której postanawia skorzystać z prawa do wniesienia skargi na opinię kuratora oświaty do sądu administracyjnego, lecz działanie to pozostaje bez wpływu na fakt, że organ stanowiący podjął uchwałę pomijającą wskazaną przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty - jako tę, którą należy uwzględnić w uchwale - zmianę. W konsekwencji zastosowanie znajdzie art. 210 ust. 2 ustawy, stanowiący, że jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. Zdaniem Wojewody, negatywna opinia kuratora ex definitione oznacza brak pozytywnej opinii kuratora oświaty. Brak pozytywnej opinii kuratora oświaty uniemożliwia zaś podjęcie uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Zgodnie bowiem z art. 210 ust. 1 ustawy - rada gminy, podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2,019 r. po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Podjęcie uchwały po uzyskaniu negatywnej opinii kuratora (bez uzyskania opinii pozytywnej) stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę Piechowice. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów : - art. 210 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez błędną jego wykładnię , a mianowicie polegająca na tym, że organ nadzoru uznał, że podjęcie uchwały przy nie spełnieniu warunków zastrzeżonych w warunkowo - pozytywnej opinii kuratora powoduje nieważność uchwały , gdy tymczasem nie ma takiego przepisu, który wskazywałby bezpośrednio taki skutek, - art. 210 ust. 2 i ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie projektu sieci szkół uzyskała opinię negatywną, gdy tymczasem zapisy art. 210 ust. 2 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy nie wskazują, co do której uchwały opinie wzmiankowane w tym przepisie mają się odnosić , czy do uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego , czy też uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, - art. 210 ust. 1, 2, 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół uzyskała opinię negatywną, gdy tymczasem opinie jaka uzyskała była warunkowo pozytywna - forma opinii nieznana obowiązującym przepisom prawa, a jednocześnie nie uzyskała opinii negatywnej. Według strony skarżącej zapisy art. 210 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy przewidują opinie pozytywne lub negatywne dla uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół jednakże nie jest do końca jasne , czy dotyczy to uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół czy też w sprawie dostosowania sieci szkół. W uzasadnieniu skargi Burmistrz Miasta podniósł, że uchwała podjęta na podstawie opinii warunkowo pozytywnej kuratora jest uchwałą prawidłową , gdyż żaden przepis prawa nie wskazuje na to , że podjęcie uchwały na podstawie takiej opinii powoduje automatyczną nieważność uchwały. Opinia kuratora przyjęła formę nieznaną polskiemu systemowi prawnemu jako opinia warunkowo pozytywną i strona skarżąca oceniając tą opinie uznała, że powinna być ona albo pozytywna albo negatywna. Przepis prawa wskazuje jedynie na to , że sama opinia jest wiążącą , ale albo pozytywnie albo negatywnie dodatkowe wskazania według przepisów ustawy nie są uznane za wiążące , nie ma takiego zapisu. Zdaniem Burmistrza sformułowania ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe są na tyle niejasne , na przykład art. 210 ust. 2 i ust. 3, że nie do końca wiadomo do jakich uchwał ma zastosowanie przepis art. 210 ust. 2 i 3 , czy do uchwał w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego czy też uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Według skarżącego , jest to niejasne i wymaga ustalenia przez Sąd. Literalne brzmienie przepisu art. 210 ust. 2 i 3 tej ustawy wskazuje jednak na to, że opinię pozytywną lub negatywną uzyskuje się wraz z zastosowaniem się lub nie, do wskazań kuratora, uchwałą w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, (druga uchwała). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, podkreślając, że nieuwzględnienie przez Gminę warunków zawartych przez Kuratora w opinii, należy traktować na równi z brakiem uzgodnienia w innych procedurach prawodawczych. Oznacza to, że nieuzyskanie pozytywnej opinii (uzgodnienia) projektu uchwały pozbawia organ prawodawczy możliwości podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga jedynie przypomnienia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz.1066). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust.1 Konstytucji RP , według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art.85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 446 zm.), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art.148 p.p.s.a. jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się ,że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa , bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie narusza ono przepisów prawa. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym , zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Ocena zasadności skargi wymaga zatem udzielania odpowiedzi na pytanie , czy w realiach badanej sprawy Wojewoda Dolnośląski miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych. Stwierdzenie powyższego wymagało jednak zbadania w pierwszej kolejności zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Piechowice z dnia 30 marca 2017 r. nr 208/XXXIV/2017 w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Jako podstawę prawną powyższej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60) , zwanej dalej: p.w.p.o. W pierwszej kolejności przytoczyć należy brzmienie przepisu art. 210 ust.1 p.w.p.o. , zgodnie z którym , rada gminy, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Jak stanowi dalej ust.2 art. 210 tej ustawy jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty . Natomiast jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty , co wynika z ust.3 art. 201 tej ustawy . W kolejnym ustępie 4 tego cytowanego przepisu ustawodawca wskazał ,że uchwała, o której mowa w ust. 1, stanowi jednocześnie akty założycielskie szkół, o których mowa w art. 117 ust. 6 i 7, art. 129 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, 2 i 9, art. 182 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 oraz ust. 3 pkt 1, 3, 5 i 7, prowadzonych przez gminę, i w tej części zawiera: 1) typ, nazwę i siedzibę szkoły; 2) dzień rozpoczęcia działalności przez te szkoły, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6; 3) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I - w przypadku szkół podstawowych powstałych w wyniku przekształcenia gimnazjów; 4) wskazanie klas, które będzie obejmowała struktura szkoły podstawowej - w przypadku szkół, o których mowa odpowiednio w art. 117 ust. 6 i 7 oraz art. 200 ust. 1. A zatem z literalnego brzmienia przepisu art. 210 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo oświatowe wynika ,że ustawodawca przewidział w nim określoną sekwencję ( chronologię ) zdarzeń , a mianowicie opinia kuratora oświaty zawsze poprzedza podjęcie przez organ stanowiący gminę uchwały ( jako aktu założycielskiego szkół ) w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego jako aktu założycielskiego szkół. Oznacza to ,że opinia kuratora , o której mowa w powołanym przepisie dotyczy uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, o której mowa w art. 206 ust.1 powołanej wyżej ustawy , co wprost wynika z art. 208 ust.3 tej ustawy . Opinia ta zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3 p.w.p.o.). Opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3, może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210 (art. 208 ust. 4 p.w.p.o.). Co istotne zgodnie z treścią art. 208 ust. 5 p.w.p.o. opinia kuratora oświaty, o której mowa w ust. 3, jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. W przepisie art. 210 ust. 3 p.w.p.o. ustawodawca określił skutek w przypadku , gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmian wskazanych w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4 , przyjmując, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. W realiach badanej sprawy pozostaje poza sporem fakt ,że Dolnośląski Kurator Oświaty opinią z dnia 24 lutego 2017 r. warunkowo pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta Piechowice z dnia 2 lutego 2017 r. nr 198/XXXII/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zawierając w niej uwagę ,że "uznaje się za celowe przekształcenie Publicznego Gimnazjum w Piechowicach w 8 klasową szkołę podstawową". Niespornym jest również ,że postanowieniu § 2 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, uchwalono ,że "Publiczne Gimnazjum im. Jana Pawła II w Piechowicach ul. Tysiąclecia 28 włącza się do Szkoły Podstawowej nr 1 z siedzibą w Piechowicach ul. Szkolna 6". Trafnie zatem organ nadzoru wywiódł ,że Rada Miasta Piechowice nie uwzględniła warunku wskazanego w warunkowo pozytywnej opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty , a w konsekwencji stosownie do przepisu art. 210 ust.3 p.w.p.o. uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora oświaty. Stwierdzenie powyższego oznaczało ,że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została bez wymaganej art. 210 ust.1 p.w.p.o. pozytywnej opinii kuratora oświaty , a tym samym nie zachowując bezwzględnego , ustawowego wymogu , uchybiono w sposób istotny procedurze jej podejmowania , co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Z kolei oceniając , czy organ stanowiący gminy mógł nie zastosować się do uwag wskazanych w wydanej w przedmiotowej sprawie opinii kuratora, ponownie przywołać należy przepis art. 210 ust. 3 p.w.p.o., przewidujący , że nieuwzględnienie przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały zmian wskazanych w opinii kuratora jest równoznaczne z przyjęciem, że uchwała uzyskała negatywną opinię kuratora. Przywołany przepis , wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jest - w ocenie Sądu- jednoznaczny w swej treści i nie pozostawia miejsca na jego interpretację. Zauważyć również należy , że z treści i systematyki przepisu art. 210 p.w.p.o. nie wynika , aby ustawodawca przewidział jakiekolwiek wyjątki od zasady wynikającej z ust. 3 tegoż przepisu. Także z innych przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo oświatowe nie wynika możliwość niezastosowania się przez radę gminy do wskazanych w opinii uwag kuratora. Jak wynika z art. 208 ust. 5 p.w.p.o. opinia kuratora oświaty jest wiążąca, co oznacza, że uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, nie może być podjęta wbrew stanowisku przedstawionemu przez kuratora oświaty. Rada gminy nie może zatem oceniać we własnym zakresie prawidłowości stanowiska zajętego przez kuratora oświaty w opinii podjętej na podstawie art. 208 ust.3 p.w.p.o. i w zależności od okoliczności sprawy uwzględniać lub nie uwzględniać w podjętej uchwale zmiany ( warunku , uwagi) wskazanej w tejże opinii. Natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje twierdzenie strony skarżącej o wadliwości opinii kuratora . W analizowanej sprawie, jak to wyżej wskazano, uchybienie Rady Miejskiej polegało na podjęciu uchwały bez uwzględnienia zmian wskazanych w wiążącej opinii kuratora oświaty, co jest równoznaczne z sytuacją negatywnego zaopiniowania przez kuratora projektu uchwały dostosowującej sieć szkół. Już sama treść omawianego wcześniej przepisu art. 208 ust. 5 p.w.p.o., z której wynika wiążący charakter opinii kuratora, wskazuje na istotność naruszenia prawa przez Radę Miejską. W przepisie art. 210 ust. 1 p.w.p.o. jednoznacznie powiązano możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały dostosowującej sieć szkół z uprzednim uzyskaniem pozytywnej opinii kuratora oświaty, nie przewidując przy tym żadnych odstępstw od konieczności uzyskania takiej opinii. Konkludując stwierdzić, że organ nadzoru prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Z podanych wyżej względów zarzuty skargi przedstawiają się jako nieuzasadnione , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.