IV SA/Wr 292/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Powiatowy Urząd Pracy w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – orzekł o: uznaniu K. Sz. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że rozpoznając sprawę ponownie a to wobec uchylenia decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] przez Wojewodę D., który nakazał uwzględnić cały materiał dowodowy oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie okoliczności wskazanych przez stronę w odwołaniu a także wezwać stronę w celu zapoznania się z materiałem dowodowym. Stwierdził, że na podstawie akt ustalił, że K. Sz. w dniu [...] zgłosił się do Urzędu Pracy i dokonał rejestracji. W tym samym dniu przedłożył świadectwo pracy z dnia [...] z Urzędu Miasta i Gminy w B. K. potwierdzające okres zatrudnienia w Urzędzie od [...] do [...] w wymiarze pełnego etatu. Poinformował również, że ukończył aplikację ogólną ale nie posiada pisemnego potwierdzenia tego faktu. W dniu 5 stycznia 2010r. dostarczył zaświadczenie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. z dnia [...] stwierdzające, że odbył aplikację ogólną od [...] do [...] 7 stycznia 2011r. Urząd pracy otrzymał z Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. informację, że skarżący pobierał zgodnie z art. 52 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2009r. w sprawie stypendium dla aplikantów Szkoły i stanowiło ono 70% podstawowego wynagrodzenia referendarza sądowego tj. ok. [...] zł i było pomniejszone tylko o składkę za obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. W związku z powyższym organ stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) do uznania za osobę bezrobotną oraz, że nie udokumentował, że w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających dzień ostatniej rejestracji, co najmniej 365 dni zatrudnienia i osiągania z tego tytułu wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę bądź innych okresów uprawniających do zasiłku, co jest niezbędnym warunkiem do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Okres 18 miesięcy poprzedzających okres rejestracji jako bezrobotny przypada między [...] a [...] natomiast okres pobierania stypendium w czasie odbywania aplikacji od [...] do [...] nie można zaliczyć do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku ponieważ okres ten nie spełnia żadnego z przypadków wymienionych w art. 71 ust. 1 i a ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że zainteresowany udokumentował tylko 183 dni wystarczających do zasiłku, a zatem mniej, aniżeli wymagane przepisami prawa 365 dni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Sz. i wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury z dnia 23 stycznia 2009r. poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na wykazane okresy zatrudnienia potwierdzone dokumentami odniósł się do okresu odbywania aplikacji ogólnej. Stwierdził, że ze stypendium był pobierany podatek oraz odprowadzono składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Z niespornych faktów w ocenie skarżącego wynika, że w dniu [...] nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślił, że dokonując wykładni art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury należy uznać, że aplikantowi aplikacji ogólnej, po jej ukończeniu z wynikiem pozytywnym, przysługują wszystkie uprawnienia wynikające ze stosunku pracy, w tym prawo do zasiłku dla bezrobotnych, po jego zakończeniu. W przepisie tym ustawodawca nie wylicza enumeratywnie poszczególnych uprawnień jakie przysługują aplikantowi po ukończeniu aplikacji. Według skarżącego art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury statuuje fikcję prawną, polegającą na tym, że okres aplikacji ogólnej traktowany jest jako okres zatrudnienia na podstawie stosunku pracy wraz z opłaconymi z tego tytułu wszystkimi świadczeniami, w tym opłaconymi składkami na Fundusz Pracy. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.k. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ powołał treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał też na okres zatrudnienia w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. od [...] do [...] oraz okres aplikacji ogólnej od [...] do [...]. W tym ostatnim okresie pobierał stypendium zgodnie z art. 52 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2009r. w sprawie stypendium dla aplikantów Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Stypendium było pomniejszone tylko o składkę na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. Według organu okres aplikacji nie może być zaliczony do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Art. 71 ust. 2 z powołanej ustawy enumeratywnie wymienia okresy, które można zaliczyć do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wśród nich nie jest wymieniony okres odbywania aplikacji i pobierania stypendium. Natomiast w myśl pkt 4 ust. 2 art. 71 ustawy do 365 dni, od których zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymienionych składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenia za pracę. W okresie odbywania aplikacji stypendium było pomniejszone tylko o składkę na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych, natomiast nie były opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, dlatego okres ten nie podlega zaliczeniu do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przypada od [...] do [...]. W tym okresie odwołujący się był zatrudniony od [...] do [...] czyli przez 183 dni. Nie posiada zatem wymaganego przepisem art. 71 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy 365 dniowego okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Dlatego decyzja odmowna w zakresie przyznania zasiłku dla bezrobotnych organu I instancji była prawidłowa. Organ stwierdził też, że przepisy omawianej ustawy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasadach i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. Sz. Powtórzył w niej wszystkie zarzuty, wnioski i argumentację zawartą w odwołaniu. W ocenie skarżącego błędna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. omawianej ustawy polegała na przyjęciu, iż nie spełnia warunków dotyczących okresów zatrudnienia określonych w tym przepisie uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika odmienna sytuacja. Powtórzył też zarzut niezastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego art. 46 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Powyższe uchybienia w ocenie skarżącego dają podstawę do wniosku do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Powtarzając w uzasadnieniu swoich wniosków argumenty zawarte w odwołaniu podkreślił, że pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy z Urzędem Miasta i Gminy B. K. a podjęciem aplikacji nie było przerwy, a więc istniała ciągłość zatrudnienia. Ukończenie aplikacji ogólnej gwarantuje w myśl art. 46 o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury zachowanie wszystkich uprawnień pracowniczych, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Przepis ten stanowi gwarancję ochrony praw nabytych. Ma to związek z obligatoryjnym rozwiązaniem stosunku pracy przez osobę podejmującą aplikację ograniczeniem możliwości zatrudnienia w czasie aplikacji ograniczonym limitem miejsc na aplikacjach specjalistycznych. Według skarżącego skoro art. 46 o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie wylicza automatycznie wszystkich uprawnień jakie przysługują aplikantowi po ukończeniu aplikacji, tym samym w oparciu o wykładnię językową należy uznać, że aplikantowi przysługują wszystkie uprawnienia pracownicze bez wyjątku. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych to wyłączyłby to uprawnienie. Tym samym okres aplikacji wlicza się do zatrudnienia z pełnymi konsekwencjami, z tego faktu. Dodał, że wprawdzie art. 71 ust. 2 ustawy o prewencji zatrudnienia (...) nie wymienia okresy aplikacji, które można zaliczyć do okresów uprawniających do nabywania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych aplikacji ogólnej, ale kwestię tę uzupełnia powołany powyżej art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Zarzucił też, że organy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji ani w jednym zdaniu nie odniosły się do regulacji art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej oraz rozstrzygając spory kompetencyjne i właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa więc kwestii, czy zaskarżona decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy decyzja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) – dalej ustawa, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Poza sporem pozostaje zaś prawo skarżącego do statusu osoby bezrobotnej, określonej w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestią będącą przedmiotem sporu czyli prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej w omawianej ustawie reguluje art. 71 na który, w podstawie prawnej wskazują organy obu instancji. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był między innymi zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105. W okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Stan faktyczny będący przedmiotem oceny organów na tle powołanego art. 71 jest w sprawie niesporny, wynika z dokumentów przesłanych przez zainteresowanego. Jest on niepracujący. K. Sz. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. Filia w B. K. w dniu [...]. Przed rejestracją skarżący był zatrudniony w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. od [...] do [...], w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od [...] do [...] zainteresowany był aplikantem aplikacji ogólnej. W tym okresie pobierał stypendium zgodnie z art. 52 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca w sprawie stypendium dla aplikantów w/w szkoły. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia stypendium było pomniejszone tylko o składkę na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia stanu faktycznego organ trafnie uznał, że okres 18 miesięcy poprzedzających okres rejestracji o którym mówi art. 71 ustawy przypada na okres od [...] do [...]. Dalej natomiast twierdził, w tym okresie K. Sz. był zatrudniony 183 dni i jest to okres pracy w Urzędzie Miasta i Gminy w B. K. od [...] do [...]. Tym samym nie została spełniona przesłanka pracy przez okres 365 dni. Dalsze według organów fakty które nie pozwalają po myśli omawianego przepisu przyznać skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych to jest to, że w okresie aplikacji, nie były opłacane składki za ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (art. 71 ust. 2 pkt 4), nie można również zaliczyć okresu aplikacji do okresu uprawniającego do nabywania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na to, że art. 71 ust. 2 ustawy enumeratywnie wymienia okresy, które podlegają zaliczeniu do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych i wśród nich nie jest wymieniony okres odbywania aplikacji, i pobierania zasiłku. Skarżący tak w odwołaniu jak i skardze nie kwestionuje interpretacji art. 71 ustawy w oparciu o niesporny stan faktyczny. Skarżący jednakże w każdym swoim piśmie podkreśla, że zmienia się jego sytuacja, na podstawie art. 46 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157). Według niego brzmienie treści tego przepisu mówiącego, że okres aplikacji wlicza się do okresów zatrudnienia, od których zależą uprawnienia pracownicze, pod warunkiem ukończenia aplikacji zmienia jego sytuację prawną. Wskazał też, że ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest przepisem szczególnym, bo wprowadzonym do obrotu prawnego po ustawie o prewencji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zatem, w jego ocenie tenże przepis daje mu uprawnienia określone w art. 71 ustawy. Art. 46 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stwarza fikcję prawną co do uprawnień osób będących przedmiotem regulacji tej ustawy (o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury). Mimo, że powyższe argumenty były przedstawione przez skarżącego już w pierwszym odwołaniu, od decyzji organu I instancji – żaden z nich nie wypowiedział się i nie ustosunkował do tych twierdzeń i argumentów. Istotą postępowania, w szczególności, co oczywiste odwoławczego jest rozważenie i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Niedopuszczalnym jest aby organ wprost, nie odniósł się do podstawy prawnej i interpretacji wskazanego przez stronę przepisu, który w jego ocenie daje podstawę do uwzględnienia żądania. Jak stwierdzono wyżej oba organy, choć znały twierdzenia i zarzuty strony nie podjęły zadania rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia problemu na podstawie przepisów prawa materialnego wskazanych przez zainteresowanego. Jest to uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.