IV SA/Wr 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. W dniu 31 sierpnia 2021 r. E. B. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B.wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. B. (lat 46), który jest osobą niedowidzącą i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 20 czerwca 2024 r. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrz B. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. Natomiast niepełnosprawność męża strony powstała w 39 roku życia. Poza tym osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto charakter wykonywanych przez stronę czynności opiekuńczych nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez stronę z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, bowiem z wywiadu środowiskowego wynika, ze wszystkie czynności można wykonywać po pracy lub w dni wolne od pracy. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazując że mąż jest osobą niedowidzącą (na jedno oko nie widzi w ogóle, a na drugie widzi bardzo słabo). Z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia. Niezrozumiałe jest też twierdzenie organu, że małżonek nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad drugim małżonkiem. Ponadto osoba niedowidząca wymaga opieki przez 24 godziny na dobę, a opieka ta ma różny charakter w zależności od potrzeb. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] październik 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie jest istotny wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Również okoliczność sprawowania opieki nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Kolegium wyjaśniło również, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad niepełnosprawnym mężem nie wymusza na niej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka powinna mieć charakter osobisty, trwały i ciągły, a jej przedmiotem powinno być całodobowe zaspokajanie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi tu o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków i opieki lekarskiej. Tego typu obowiązki można pogodzić z pracą zawodową, co nie znaczy, ze jest to zawsze proste. Jak ustalono, wnioskodawczyni sprawuje nad mężem opiekę, polegającą na pomocy w czynnościach życia codziennego. Chociaż stan zdrowia męża strony (częściowa ślepota) powoduje, że wymaga on długotrwałej opieki, to opieka ta nie jest i nie musi być świadczona przez stronę ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który umożliwi stronie codzienne wykonywanie niezbędnych czynności opiekuńczych wobec męża. Rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że: - brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad mężem, - zakres opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej opieki, 2. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem. Skarżąca wyjaśniła, że opieka nad mężem zajmuje jej znaczną część dnia, pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego i wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i nocy. Znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Takie czynności jak: toaleta poranna, wieczorna, obcinanie paznokci, mierzenie ciśnienia, wykup lekarstw, przygotowywanie i podawanie posiłków wykraczają poza uznawany w orzecznictwie zakres opieki, tym bardziej, że skarżąca prowadzi jeszcze gospodarstwo domowe. Opieka nie musi być nieprzerwana i całodobowa. Ograniczenie form opieki nad osoba niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki. Nadto decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem na okres od 1 września 2020 r. do 31 maja 2021 r. Organ w tym samym składzie nie kwestionował rozmiaru sprawowanej opieki, która uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym organ administracji musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Zatem sam fakt, że dana osoba legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rzeczywiście nie może w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną podjąć zatrudnienia; ewentualnie czy zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Dla ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki faktyczne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem wystarczające odwołanie się do dokumentu, jakim jest orzeczenie o niepełnosprawności. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym w stopnie znacznym mężem, który jest osobą niedowidzącą (nie widzi na jedno oko, na drugie oko niedowidzi). W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 10 września 2021 r. ustalono, że skarżąca w ramach opieki nad mężem wykonuje następujące czynności: kąpiel, golenie, obcinanie paznokci – codziennie; mierzenie ciśnienia – codziennie; podawanie leków – codziennie; przygotowywanie i podawanie posiłków – codziennie; wizyty lekarskie – w razie potrzeb; sprzątanie i pranie – codziennie; opłacanie rachunków – w razie potrzeb; robienie zakupów - wedle potrzeb; załatwianie spraw urzędowych – w razie potrzeb; wyjście na spacery – w razie potrzeb; przynoszenie opału i rozpalanie – codziennie; czytanie – w razie potrzeb. W oświadczeniu z dnia 30 sierpnia 2021 r. skarżąca podała, że opieka nad niepełnosprawnym mężem polega na pomocy w codziennych czynnościach takich jak: mycie, golenie, ubieranie się, wyjście do miasta, załatwianie spraw urzędowych. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezpośrednia opieka nad mężem ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (mycie i golenie) i ubieraniu się, podawania posiłków i leków, mierzenia ciśnienia, towarzyszenia przy wizytach lekarskich i spacerach. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Mąż skarżącej samodzielnie spożywa posiłki i jest osobą chodzącą, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy załatwianiu spraw poza domem. Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, gotowanie, pranie, sprzątanie, przynoszenie opału) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zamieszkuje również skarżąca i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego małżonkom jest powinnością drugiego małżonka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. W ocenie Sądu, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy. Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób w okolicznościach niniejszej sprawy "pozostawanie w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego i wykazywanie gotowości niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i nocy" uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Istotne jest też, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż obecnie poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy, choćby w ograniczonym wymiarze, jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Należy też zaznaczyć, że istnieje również możliwość korzystania z usług opiekuńczych świadczonych przez powołane do tego instytucje. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym mężem nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezpodstawne są również zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ faktyczny zakres opieki sprawowanej przez skarżącą został szczegółowo wyjaśniony w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie należy zauważyć, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za wcześniejszy okres nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia w związku ze złożeniem kolejnego wniosku. Organ szczegółowo ustalił aktualny zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem i prawidłowo ocenił, że zakres ten nie uniemożliwia skarżącej podjęcia obecnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.