IV SA/Wr 300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi F. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1302 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza B. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] o odmowie umieszczenia F. Ł. w Domu Pomocy Społecznej. Wnioskiem z dnia 9 września 2009 r. F. Ł. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w B. Wniosek swój umotywowała podeszłym wiekiem (88 lat) oraz niesprawnością i kłopotami z pamięcią, co uniemożliwia jej wykonywanie prostych czynności życia codziennego. Ponadto wskazała, że Jej jedyny syn mieszka w D. pracuje i nie jest w stanie zapewnić matce codziennej opieki. Synowa mimo, że jest osobą bezrobotną, często przebywa we W. gdzie bawi wnuki. Organ orzekający, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w dniu 2 października 2009 r. decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. odmówił skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona może otrzymać pomoc w formie usług opiekuńczych, co uzupełni pomoc syna w czasie jego nieobecności. Organ podkreślił, że skierowanie do domu pomocy społecznej winno być ostatecznością, a nie regułą. W wyniku odwołania strony decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie strony, jej sąsiadów w charakterze świadków, uzyskanie bardziej szczegółowej opinii lekarskiej a także rozważenie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zapewnienie stronie usług opiekuńczych w jej miejscu zamieszkania. Organ I instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego, wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję Nr [...] o odmowie skierowania F. Ł. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nie znaleziono wyczerpujących przesłanek do skierowania strony do domu pomocy społecznej, ponieważ strona ma zapewnioną dożywotnią służebność mieszkania i opiekuje się nią obdarowany jej syn M.Ł., ponadto gmina jest w stanie zapewnić w miejscu zamieszkania strony pomoc w postaci usług opiekuńczych jak również pobyt w dziennym domu pomocy społecznej. Organ orzekający zwrócił uwagę na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby zaistniała podstawa do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznym rozwiązaniem, po wyczerpaniu wszelkich istniejących możliwości pomocowych funkcjonujących w naturalnym środowisku. Syn strony, otrzymując darowiznę mieszkania od swojej matki, zobowiązał się zapewnić jej dożywotnią służebność tego mieszkania, a zatem zgodnie z Kodeksem Rodzinnym i Opiekuńczym oraz zasadami współżycia społecznego jest zobowiązany do wspierania matki, udzielania jej wszelkiej pomocy i dostarczenia środków utrzymania. W wyniku wywiadu kontrolnego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego organu pierwszej instancji w dniu 28 stycznia 2010 r. ustalono, że strona od grudnia 2009 r. zamieszkuje u syna M.Ł. w D. w domu jednorodzinnym będącym jego własnością i ma zapewnione bardzo dobre warunki mieszkaniowe. Strona porusza się samodzielnie po mieszkaniu, a przy pomocy kuli poza obrębem mieszkania. W miejscu zamieszkania w B. również może liczyć na stałą pomoc sąsiadów oraz syna. Wszystkie ww okoliczności świadczą, zdaniem organu I instancji, o braku wyczerpujących przesłanek do umieszczenia strony na stałe w domu pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji F. Ł. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Strona uważa, że usługi opiekuńcze nie są w jej przypadku wystarczające, co potwierdza opinia lekarska. Powołała się również na decyzję o przyznaniu Jej synowi renty z powodu reumatoidalnego zapalenia stawów, co jej zdaniem dyskwalifikuje go, jako zdolnego do opieki nad staruszką. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że F. Ł. urodzona [...] czerwca 1921 r. jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do I grupy inwalidzkiej orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w D. nr [...] z dnia 15 kwietnia 1992 r. Z treści zaświadczenia lekarza rodzinnego z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. z dnia 8 stycznia 2010 r. wynika, że F. Ł. cierpi na zaawansowaną miażdżycę, która uszkodziła funkcjonowanie układu krążenia, ośrodkowego układu nerwowego, układu kostno-stawowego. Schorzenia te doprowadziły do takiego stanu, że do egzystencji wymaga stałej, ciągłej i całodobowej pomocy i opieki osoby trzeciej, co może zapewnić stałe zamieszkanie w domu pomocy społecznej. Strona od grudnia 2009 r. zamieszkuje w D. wraz z synem i synową w domu jednorodzinnym będącym własnością jej syna M. Ł.. Dom posiada 4 pokoje z kuchnią, wyposażony we wszystkie urządzenia techniczne. Strona zajmuje samodzielny pokój. Swoje mieszkanie położone w B. przy ul. [...] o pow. 32,8 m Strona darowała synowi M.Ł. aktem notarialnym nr rep [...] z dnia 14 grudnia 2006 r. zapewniając sobie dożywotnią i bezpłatną służebność mieszkania polegającą na prawie korzystania z całego lokalu mieszkalnego w wieku uprawnionej 85 lat (§ 6 ). Syn strony M. Ł. lat [...] jest rencistą częściowo niezdolny do pracy, prowadzi działalność gospodarczą (biuro rachunkowe), synowa B.Ł. lat [...] obecnie jest osobą bezrobotną. W czasie zamieszkiwania strony w B., Jej sąsiadki B. F. i M. K. pomagały stronie w opłacaniu rachunków i robieniu zakupów. Obie sąsiadki potwierdziły, iż strona utrzymuje kontakty w środowisku lokalnym, wychodzi na spacery w czasie ciepłych dni a jej syn M. Ł. przyjeżdża codziennie do matki, ponadto mogą one kontaktować się z nim telefonicznie w razie pilnej potrzeby. Powyższe ustalono na podstawie wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu 17.09.2009r. przez dyplomowanego pracownika socjalnego w obecności syna strony M.Ł. oraz w trakcie wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu 05 lutego 2010 r. przez pracownika socjalnego OPS w D., z jednoczesnym przesłuchaniem strony, przesłuchania w charakterze świadków w dniu 11 stycznia 2010 r. B. F. i M. K., zaświadczenia lekarskiego lekarza J. P. z dnia 8 stycznia 2010 r., orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie M.Ł., oświadczenia strony z dnia 28 stycznia 2010 r. o niewyrażeniu zgody na pomoc usługową w domu syna. F. Ł. utrzymuje się z renty wypłacanej przez ZUS Oddział w W. w wysokości miesięcznej [...] zł (decyzja z dnia [...].04.2009 znak [...]). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Jedną z form pomocy jest umieszczenie w domu pomocy społecznej, które przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Jak zauważył organ I instancji, wszystkie wymienione przesłanki winny być spełnione łącznie, aby stronie przysługiwało prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Ponadto, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, w celu dokonania oceny, czy osobie nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania tego miejsca. Podobny pogląd funkcjonuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2008 r. II SA/Bd 128/08, LEX nr 499122). W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, dające podstawę do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Mimo, iż opinia lekarska wskazuje na potrzebę takiego rozwiązania z uwagi na liczne schorzenia strony związane z jej podeszłym wiekiem, to bezspornym jest, że strona ma zapewnioną należytą opiekę ze strony najbliższej rodziny, a także Ośrodek Pomocy Społecznej w B. deklaruje pomoc w postaci usług opiekuńczych bądź pobytu w dziennym domu pomocy społecznej. Trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenia syna strony o braku możliwości opieki nad matką z powodu jego schorzeń reumatoidalnych, skoro te schorzenia nie przeszkadzają mu w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zapewne opieka nad najbliższą osobą wymaga pewnych poświęceń lecz jak to słusznie zauważył organ I instancji zapewnienie tej opieki, w pierwszym rzędzie jest obowiązkiem najbliższej rodziny, zwłaszcza że syn został tak hojnie obdarowany przez matkę (darowizna mieszkania). Przesłuchanie strony, pisane przez nią pisma a także złożone zeznania w charakterze świadka Jej sąsiadek świadczy, że strona jest sprawna umysłowo, logicznie wyraża swoje myśli, ma jedynie trudności z poruszaniem się poza mieszkaniem, które to schorzenie dotyka znaczną większość osób w jej wieku. Okoliczności powyższe potwierdzają, że opieka ze strony najbliższej rodziny winna być uzupełniona pomocą w postaci codziennych usług opiekuńczych a udzielenie takiej pomocy deklaruje organ I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania negatywnej decyzji w przedmiocie żądania strony o jej umieszczenie w domu pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła identyczne argumenty, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności powołała się na opinię lekarską, z treści której wynika, że ze względu na stan zdrowia wymaga ciągłej całodobowej pomocy i opieki osoby trzeciej, i że takie warunki może zapewnić jej tylko dom pomocy społecznej. Podkreśliła, że ani syn, ani dochodząca opiekunka nie są w stanie zaopiekować się nią w sposób należyty przez całą dobę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). To oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań organów administracji publicznej usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez sąd może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm. - przywoływanej, jako: P.p.s.a.). Ponadto wymaga podkreślenia, że zakres kontroli sadowoadministracyjnej wyznaczony jest przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że sprawowana jest w ona w granicach danej sprawy, a sąd administracyjny ją sprawujący nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest decyzja orzekająca o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1302 z późn. zm.- dalej ustawa) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Z treści przytoczonych przepisów ustawy wynika zasada, że pomoc społeczna w jakiejkolwiek formie, może być przyznana tylko wówczas, gdy osoba starająca się o taką pomoc nie jest w stanie, mimo własnych wysiłków, w żaden sposób prawidłowo funkcjonować bez takiej pomocy. Sąd podkreśla, że z treści ustawy o pomocy społecznej wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im "przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych" i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. Zgodnie z zasadą pomocniczości, w każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba, czy rodzina wykorzystała już własne "uprawnienia, zasoby i możliwości" i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Niewątpliwym wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej. Podstawę prawną przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej stanowi przepis art. 54 ust. 1 wskazanej ustawy, w myśl którego "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych, zwanych też pomocą "dochodzącą". Sąd stwierdza, że z treści zaświadczenia lekarza rodzinnego z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. z dnia 8 stycznia 2010 r. wynika, że skarżąca cierpi na zaawansowaną miażdżycę, która uszkodziła funkcjonowanie układu krążenia, ośrodkowego układu nerwowego, układu kostno-stawowego. Rozważenia wymaga zatem, czy schorzenia te nie doprowadziły do takiego stanu, że do egzystencji skarżącej wymagana jest ciągła i całodobowa pomoc i opieka osoby trzeciej, co niewątpliwie może zapewnić stałe zamieszkanie w domu pomocy społecznej. Jednocześnie Sąd zauważa, że wiek skarżącej - w dacie wydania zaskarżonej decyzji 89 lat – może powodować sam w sobie uznanie, że skarżąca jest osobą niemogącą samodzielnie funkcjonować w środowisku bez stałej całodobowej opieki. Z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w D. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do I grupy inwalidzkiej. Zauważyć należy również, że we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej skarżąca podniosła, że nie potrafi sama we właściwych proporcjach przygotować sobie lekarstw, że ma kłopoty z pamięcią – kilka razy nie zakręciła kurka w kuchence gazowej. Boi się zatem nie tylko o swoje bezpieczeństwo, ale i o bezpieczeństwo sąsiadów. Powyższe, zdaniem Sądu, powoduje uzasadnione stwierdzenie, że organy powinny raz jeszcze rozważyć wszechstronnie, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w przytoczonym przepisie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ powinien rozważyć, czy wiek, choroby i niepełnosprawność F. Ł. są tego rodzaju, że uniemożliwiają nie tylko jej prawidłowe funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale także uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania pomocy w formie usług opiekuńczych. Prowadząc postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ, mając na uwadze zasadę zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, obowiązany jest ustalić, czy osoba, co do której nie ma wątpliwości, że pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb wymaga, może ją mieć zapewnioną w miejscu zamieszkania w zakresie dla niej koniecznym. Jeżeliby się okazało, że wprawdzie pomoc "dochodząca" jest zapewniona, lecz nie jest wystarczająca, to jest to przesłanka uprawniająca do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Sąd zwraca uwagę, że w sytuacjach takich, jak rozpatrywana, organ stosujący prawo zawsze staje przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami. Z jednej strony istnieje ważny interes publiczny wyrażający się w skutecznym zabezpieczeniu przed nadużyciami przy korzystaniu z różnych środków pomocy społecznej. Wszelako z drugiej strony powinien być uwzględniony także interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się w rzeczywistej potrzebie, szczególnie zmuszonych do korzystania z form pomocy społecznej. Tam, gdzie jest to możliwe organy stosujące prawo powinny przyjmować rozwiązania, które najpełniej urzeczywistnią zasady, normy i wartości wynikające z Konstytucji. W tym przypadku należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej m. in. osobom w podeszłym wieku. Jedną z form realizacji tego obowiązku przez władze publiczne jest zapewnienie osobie w podeszłym wieku, potrzebującej opieki ze względu na stan zdrowia, możliwości zapewnienia całodobowej opieki lekarskiej i zaspokajania codziennych potrzeb życiowych. Zakres opieki i jej forma powinny być dostosowane do sytuacji osoby potrzebującej, tak, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylono zaskarżoną decyzję.