IV SA/Wr 300/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2025 r., nr 523/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej: PINB), działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.i.d.p.) decyzją z 12 marca 2025 r. (5/2024) odmówił B.K. (dalej: skarżący) udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydania dokumentacji związanej z realizacją zamierzenia budowlanego pn. "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad Potokiem Karpnickim w ciągu ul. [...] w K." na działce nr [...], obręb [...]", w tym dokumentów związanych z zakończeniem realizacji inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) decyzją z 28 kwietnia 2025 r. (523/2025), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że PINB, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że zakres czynności jakie należało wykonać przy realizacji wniosku wykracza poza czynności techniczne związane z samym anonimizowaniem dokumentów, bowiem należy nadto podjąć czynności analityczne związane z przeglądem rejestrów wydanych decyzji i postanowień. Ponadto skarżący nie wykazał, że jego wniosek dotyczy informacji szczególnie istotnych dla interesu publicznego. DWINB odwołując się do orzecznictwa sądowego zauważył, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba, tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień. W każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji odmownej jest zobowiązany w uzasadnieniu podać okoliczności, które będą te ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretne działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie wiązało się z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Chodzi zatem o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Powyższe elementy w ocenie DWINB nie znalazły się w uzasadnieniu decyzji PINB wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Uzasadnienie decyzji odmownej z powołaniem się na złożony charakter informacji publicznej winno być bowiem tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co więcej PINB, przyjmując, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej, winien był wezwać wnioskującego o wykazanie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ze stosownym pouczeniem, czego w sprawie zaniechano. Stąd przedwczesność decyzji odmownej. Nie godząc się z decyzją DWINB, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy w oparciu o materiał dołączony do odwołania i wiedzę jaką z urzędu posiada DWINB na temat ww. inwestycji poprzez uznanie, że skarżący wraz z sąsiadami są stroną w postępowaniu dotyczącym inwestycji realizowanej na dz. [...] w K. oraz nakazanie PINB wydania dokumentacji inwestycji powstałej od 4 listopada 2024 r. Skarżący podniósł, że DWINB posiada pełną wiedzę na temat przeprowadzonej inwestycji, która ma charakter samowoli budowlanej i mimo to, uciekając od swoich obowiązków wydał zaskarżoną decyzję w celu przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają inne zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., V SA/Po 649/17 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a DWINB prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście trzeba przede wszystkim nadmienić, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który związany jest z udostępnieniem informacji publicznej na temat realizacji rozbiórki obiektu mostowego i budowy przepustu nad Potokiem Karpnickim w ciągu ul. [...] w K. na działce nr [...]. W myśl art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego, rzeczą konieczną z punktu widzenia tej regulacji, było ustalenie przez PINB, czy zostały spełnione warunki do udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku skarżącego. W przeciwnym razie, wydanie decyzji zgodnej z wymogami wskazanymi w k.p.a. i uwzględniającej specyfikę regulacji u.d.i.p. Zauważyć trzeba, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych uzasadnienie decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinno zawierać informacje wskazujące, że uwzględnienie wniosku obejmującego żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej wymagałoby od organu podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas, siły osobowe oraz finansowe. Dlatego winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacją jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2025 r., III OSK180/22 i 16 maja 2025 r., III OSK 1970/22 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2201/20). Tymczasem w realiach badanej sprawy DWINB słusznie zauważył, że PINB nie wskazał w uzasadnieniu decyzji z 12 marca 2025 r. okoliczności, które umożliwiłyby ocenę jego zaangażowania w udzieleniu wnioskowanej informacji. Należy podzielić stanowisko DWINB, że uzasadnienie decyzji PINB ma charakter ogólnikowy bez żadnego odniesienia się do realnych czynności, które organ musiałby przeprowadzić, aby udzielić żądanej informacji. Także trafnie DWNIB dostrzegł, że PINB przyjmując, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony nie wezwał skarżącego o wykazanie, że ma ona istotne znaczenie dla interesu społecznego i nie poinformował, że niewykazanie powyższego będzie skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Niniejsze stanowi ważną okoliczność, którą należało zbadać. Dostrzeżone uchybienia jako kluczowe z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego rozpoznania wniosku, nie mogły zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro bowiem jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, to kluczowy aspekt sprawy, od którego zależy ustalenie warunków udzielenia informacji, bądź jej odmowy nie może odbywać się z pominięciem jednej instancji. Słusznie przyznać należy więc rację DWINB w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania uzasadniających uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie zauważył DWINB, wydanie odmownej decyzji wymagało niebudzącego wątpliwości ustalenia charakteru żądanej informacji i przedstawienia zestawienia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas, siły osobowe oraz finansowe organu celem rozpoznania wniosku. Biorąc zaś pod uwagę, że wskazane braki dotyczyły istotnych elementów postępowania ukierunkowanego na wydanie decyzji odmownej w ramach u.d.i.p., które PINB całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń w ww. zakresie przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Organ II instancji może oczywiście wyeliminować wątpliwości w trybie art. 136 k.p.a., jednakże w realiach badanej sprawy (tj. wiedzy na temat możliwości kadrowych PINB), w ocenie Sądu przekraczałoby to, w kontekście wskazanych uchybień granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. DWINB w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując na naruszenia dokonane przez PINB. Zawarł także wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów sprzeciw nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.