IV SA/Wr 309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania M. G. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] listopada 2010 r. (Nr [...]) odmawiającej przyznania świadczenie w formie zasiłku celowego na drobny remont oraz zakup leków, obuwia, środków czystości i środków grzybobójczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że w piśmie z dnia 12 listopada 2010 r. M. G. podniósł, że pomoc przyznana na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. ([...]) nie pokryła w całości kosztów energii elektrycznej, drobnego remontu, opłat za czynsz i telefon oraz zakupu środków czystości, środków grzybobójczych, leków i obuwia. Wskazał on, że w dalszym ciągu oczekuje wsparcia finansowego na wymienione powyżej cele. W trakcie aktualizacji środowiskowego wywiadu rodzinnego wnioskodawca zwrócił się ponadto o przyznanie pomocy na zakup kurtki, kołdry oraz, "ksero". Z akt sprawy wynika, że M. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a jego dochód, pochodzący z dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku stałego, wynosi 468,06 zł. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]) przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na opłaty za czynsz, media i telefon oraz zakup energii elektrycznej, kurtki zimowej, środków czystości i środków grzybobójczych. Kolejną decyzją organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na drobny remont oraz zakup leków, obuwia, środków czystości i środków grzybobójczych. W uzasadnieniu podano, że w listopadzie 2010 r. strona otrzymała pomoc na potrzeby wymienione we wniosku z dnia 12 listopada 2010 r. tj. zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu energii elektrycznej, środków czystości i grzybobójczych, leków, obuwia, kosztów doładowania telefonu, drobnego remontu oraz opłat czynszowych i za media. Ponadto przyznano stronie zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup żywności. Organ pierwszej instancji podał, że w październiku 2010 r. strona dysponował kwotą 1118,06 zł, pochodzącą z zasiłku stałego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłków celowych. Dalej podano, że średnia wysokość zasiłków celowych przyznawanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wyniosła w 2010 r. 264,34 zł. Podkreślono, że strona co miesiąc otrzymuje wsparcie w postaci pomocy celowej w kwocie przekraczającej średnią wysokość wypłacanych zasiłków. Organ pierwszej instancji podniósł, że korzystanie z pomocy społecznej nie może być sposobem na rozwiązywanie wszystkich problemów finansowych wnioskodawcy, a rolą MOPS nie jest zaspakajanie wszystkich potrzeb zgłaszanych przez podopiecznych. Ponadto zwrócono uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy społecznej organ musi mieć na uwadze potrzeby wszystkich osób i rodzin wymagających wsparcia. Od decyzji tej M. G. złożył odwołanie podnosząc, że wydana decyzja jest wadliwa. W ocenie strony udzielona pomoc jest niewystarczająca na pokrycie zgłoszonych potrzeb. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji od wielu miesięcy "nie chce" przyznać mu zasiłku, między innymi, na zakup leków, energii elektrycznej, kurtki i butów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwana dalej jako ustawa prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - na zasadach ogólnych - przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium określonego przez ustawodawcę, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 1 pkt 2-15 (m.in.: bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zostało określone w § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) i wynosi 477 zł. Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art, 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z treści powołanego przepisu wynika, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to że samo spełnienie ustawowego kryterium dochodowego nie nakłada na organ obowiązku, w stosunku do ubiegającego się o ten rodzaj świadczenia, przyznania tej formy pomocy jak też udzielenia tego zasiłku w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. Należy również zauważyć, że przy realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organy muszą przestrzegać reguły zawartej w art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którą potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozpatrując sprawę, organ II instancji podkreślił, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokojenie potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i korzystających ze świadczeń pieniężnych. Celem tej instytucji jest bowiem wspieranie tych osób w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego i uzupełnianie ich w zakresie, w jakim nie mogą ich zaspokoić wykorzystując własne możliwości. Ponadto organ pomocy społecznej musi uwzględniać nie tylko potrzeby i oczekiwania wskazane przez osobę ubiegającą się o wsparcie, lecz także potrzeby innych podopiecznych oraz własne możliwości finansowe. Kolegium zauważyło, że uznanie administracyjne, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokościach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy w stosunku do własnych możliwości i zasobów. Zatem należy wskazać, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspakajanie potrzeb osób i rodzin. Celem tej instytucji jest wspieranie w zaspakajaniu potrzeb bytowych podopiecznych na podstawowym, elementarnym poziomie. Kolegium podniosło, że wnioskodawca nie może ograniczać się wyłącznie do roszczeniowej postawy wobec instytucji pomocy społecznej i oczekiwać, że przyznawane świadczenia staną się dla niego jedynym źródłem utrzymania. Fakt, że otrzymany zasiłek celowy nie jest wystarczający by pokryć koszty wszystkich potrzeb wnioskodawcy, nie stwarza po stronie organu obowiązku uwzględnienia wszystkich jego wniosków, bowiem świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny. W ocenie organu odwoławczego, odmowa przyznania zasiłku celowego na drobny remont oraz zakup leków, obuwia, środków czystości i środków grzybobójczych jest uzasadniona, albowiem oddzielnym rozstrzygnięciem z dnia 26 listopada 2010 r. przyznano równocześnie stronie zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu energii elektrycznej, kurtki zimowej, środków czystości i grzybobójczych oraz opłat za czynsz, media telefon. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy podniósł, że na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. ([...]) przyznano stronie zasiłek celowy w kwocie 500 zł na dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej, środków czystości i grzybobójczych, leków, obuwia, kosztów doładowania telefonu, opłat czynszowych i za media oraz drobnego remontu. Jak też, że M. G. objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną, a jego oczekiwania, iż otrzymywane świadczenia mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb bytowych są niezgodne z istotą i charakterem świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. M. G. wniósł na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu podniósł swoją trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. Podał, że z przyznawanych mu zasiłków nie jest w stanie wykupić koniecznych leków. Zauważył, że pomimo zagrzybionego mieszkania, nie ogrzewa go w wystarczający sposób ze względu, iż nie stać go na pokrycie wysokich kosztów zakupu energii. Strona skarżąca wskazała, że z uwagi na koszty, jakie ponosi za energię elektryczną, musi zrezygnować z zakupu odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zatem po uiszczeniu niezbędnych opłat kwotę, która pozostaje mu do dyspozycji, przeznacza "wyłącznie na tzw. przeżycie - czyli tylko i wyłącznie żywność". Wobec tego skarżący wskazał, że oczekuje pomocy finansowej w wysokości 2000 zł, gdyż kwota ta być może będzie wystarczająca by pokryć zgłaszane przez niego potrzeby, ponieważ znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej oraz że przyznana na podstawie odrębnych decyzji pomoc jest niewystarczająca na pokrycie wszystkich jego potrzeb. Ustosunkowując się do skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przedstawioną w niej argumentację. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Samorządowe Kolegium wskazało, że na podstawie odrębnej decyzji z dnia 26 listopada 2010 r. (wydanej tego samego dnia, co skarżone rozstrzygnięcie), przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu energii elektrycznej, kurtki zimowej, środków czystości i grzybobójczych oraz opłat za czynsz, media i telefon. Organ odwoławczy podał, że tylko w październiku 2010 r. przyznano stronie skarżącej świadczenia na łączną kwotę 1.118,06 zł (zasiłki celowe, zasiłek stały, dodatek mieszkaniowy). Kwota zasiłku przyznanego stanowiła znaczne wsparcie finansowe dla wnioskodawcy, przekraczające średnią wysokość zasiłków udzielanych przez organ pierwszej instancji (w tej sprawie: w Zespole Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] we W.). W związku z tym organ uznał, że odmowa przyznania, w tym samym czasie, kolejnego zasiłku jest uzasadniona. Rolą pomocy społecznej nic jest bowiem utrzymywanie osób z niej korzystających, dlatego Skarżący nie może oczekiwać, że zostanie mu udzielona pomoc finansowa zaspokajająca wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Nawet jeśli przepis art. 39 ust. 2 ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie "części lub całości kosztów" nie oznacza to, że dotyczy to każdego przypadku i każdej wysokości kosztów. O rozmiarach pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby konkretnej osoby (w tym wypadku skarżącego), ale także cele i - czasem głównie -możliwości finansowe organów pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej ustawy). W rezultacie, pomoc udzielana ze środków publicznych nie zawsze odpowiada zgłaszanym potrzebom wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2010 r Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy (OTK 8/01, poz. 252). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorący pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnienie ich żądań. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Oceniając zasadność wniosku organ prawidłowo uwzględnił fakt udzielenia skarżącemu pomocy społecznej w znacznym rozmiarze. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy od lutego do grudnia 2009 r. skarżący otrzymał znaczącą pomoc socjalną oraz dodatek mieszkaniowy. Organ zauważył, że kwota ta stanowi znaczne wsparcie przekraczające średnią wysokość zasiłków udzielonych w jednostce pomocy społecznej, w której podopiecznym jest skarżący. Należy również podzielić stwierdzenie organu, że w stanie faktycznym sprawy wysokość udzielonej pomocy jest znacząca, gdy uwzględni się wiek skarżącego, stan jego zdrowia (niepełnosprawność w stopniu lekkim) oraz fakt, że nie ma na utrzymaniu rodziny. Nie można zgodzić się z poglądem, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, a z akt administracyjnych wynika, że skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Rozpatrując omawianą sprawę należy mieć na względzie, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415). Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była ocena, czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, ale wykazania, że w danej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Dodać trzeba, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodu. osoby ubiegające się świadczenie z pomocy społecznej powinny wykorzystywać własne środki i możliwości. Organy administracji bowiem w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i do trafnie ustalonego stanu faktycznego zastosowały obowiązujące normy prawne. Sąd zatem w pełni podziela argumentację organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.