IV SA/Wr 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 3 czerwca 2009 r. nr {...} w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 8 stycznia 2009 r. J. M. - emerytowany funkcjonariusz Policji, wniósł o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z należnymi odsetkami . Komendant Powiatowy Policji w L. pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. poinformował J. M. , że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego przez niego świadczenia. . W zażaleniu z dnia 28 kwietnia 2009 r. strona podniosła, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcie tej sprawy powinno przybrać postać decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 8 maja 2009 r. nr Komendant Powiatowy Policji w L. umorzył postępowanie w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego wraz z odsetkami za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 . W ocenie Komendanta z powodu braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, decyzja przyznająca to prawo wygasła z mocy . Natomiast z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądowe w tej kwestii nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wobec tego - według organu- postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem. J. M. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia , domagając się wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania . Odwołujący podniósł ,że nie utracił prawa do jego otrzymania , albowiem w świetle obowiązującego prawa równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się emerytom zwolnionym ze służby w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005r., a nie tym , którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. Prawo bowiem nie działa wstecz. Komendant Wojewódzki Policji we W decyzją z dnia 3 czerwca 2009r. Nr utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej stwierdził , że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. z 2004 r. Dz. U. nr 8 poz. 67). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów i uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia i tym samym pozbawiono tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Mając powyższe regulacje na uwadze Komendant Wojewódzki Policji we W uznał, że nie ma podstaw materialno-prawnych do podjęcia jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszo-instancyjnej oraz wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 r. Skarga został oparta na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. z 2004 r. Dz. U. nr 8 poz. 67). Skarżący ponowił argumentację podniesioną w odwołaniu, według której w świetle obowiązującego prawa równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się funkcjonariuszowi przechodzącemu na emeryturę w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005r. , a nie tym , którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. Komendant Wojewódzki Policji we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie, wywodząc ,że przedmiotem skargi jest decyzja organu I instancji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący . Wobec tego skarga w sprawie jest niedopuszczalna , albowiem nie został wyczerpany tryb postępowania przed organami administracji publicznej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył , co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza zawsze sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi ( art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą skargowości to strona inicjująca postępowanie sądowo-administracyjne decyduje o przedmiocie zaskarżenia ,a więc jest zobowiązana w piśmie procesowym określić zaskarżony przez nią akt administracyjny . Wbrew twierdzeniu strony przeciwnej powyższemu wymogowi formalnemu skarżący zadość uczynił , składając skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L., wydaną w postępowaniu pierwszo-instancyjnym oraz na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. , wydaną w postępowaniu odwoławczym . Pod adresem obu tych podmiotów skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego. Wobec tego treść skargi należało odczytać w ten sposób, że zamiarem strony było zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji organów obu instancji .Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz zobowiązany jest badać sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym - wbrew wywodom strony przeciwnej - nie można tylko na podstawie zakresu wniosku sformułowanego w skardze określać podstawy zaskarżenia do Sądu. Stwierdzić bowiem należy ,że zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego staje się sama sprawa , która została w decyzji rozstrzygnięta. Niezależnie od tego Sąd administracyjny pierwszej instancji upoważniony jest - w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a - do podjęcia przewidzianych ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy , jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem Sądu administracyjnego jest - poprzez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem . Sąd ten ma więc uprawnienie do pozbawienia bytu prawnego wszystkich tych rozstrzygnięć wydanych w sprawie, które są niezgodne z prawem . Oceniając zatem pod takim kątem analizowaną sprawę należy przyjąć, że w sprawie wszczętej żądaniem skarżącego Komendant Powiatowy Policji w L. wydał w istocie rzeczy decyzję administracyjną. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 Nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu, pismo z dnia 30 stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w L. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Od tej decyzji skarżący za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w L. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. pismo z dnia 28 kwietnia 2009r. zatytułowane jako "zażalenie" , które w istocie rzeczy stanowiło odwołanie . Powinnością organu policyjnego I instancji było zatem przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni ( art.133 k.p. a.) . Tymczasem organ I instancji wydał nową decyzję w tym samym przedmiocie ,w którym orzekał już w decyzji z dnia 30 stycznia 2009r. i w żadnym stopniu - wbrew wymogom określonym w art.132 § 1 k.p.a. - nie odniósł się do tego aktu . Wydanie zatem nowej decyzji przez organ I instancji, który wydał zaskarżoną przez stronę decyzję bez wzruszenia ( poprzez uchylenie lub zmianę) wydanej uprzednio decyzji jest niedopuszczalne. Komendant Wojewódzki Policji jako organ odwoławczy zaaprobował rozstrzygnięcie organu I instancji , pomimo braku przedmiotowej przesłanki do zastosowania trybu wydania nowej decyzji przez ten organ . W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem nadal wprawdzie ułomna , ale decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 30 stycznia 2009r. odmawiająca przyznania skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego , należnego za lata 2006-2008 i organ II instancji powinien był dokonać oceny pisma strony z dnia 28 kwietnia 2009r. przy uwzględnieniu treści wydanej już w sprawie decyzji. Zaniechanie powyższego obowiązku sprawia ,że przeprowadzone w badanej sprawie postępowanie obarczone jest wadą wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego ( art. 132 i art.133 k.p.a.) i upoważnia Sąd do pozbawienia bytu prawnego decyzji organów obu instancji , które wydane zostały bez uprzedniego rozpoznania odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 30 stycznia 2009r. Z tych względów, na podstawie art. 145 §1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.