IV SA/Wr 32/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 marca 2003 r. nr VI/77/03 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych jako odrębnych nieruchomości, w budynkach mieszkalnych stanowiących własność Miasta Świdnicy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "W przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty najemca rezygnuje z dochodzenia na drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowania kaucji wpłaconej przed 12 listopada 1994 r. Zwrotu kaucji nie stosuje się do zasobów przejętych od innych podmiotów, jeżeli przejęciu mienia nie towarzyszyło przekazanie kaucji"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I. Uchwałą Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 marca 2003r. nr VI/77/03 na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ art. 2-11 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /Dz.U. z 2000r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm./ art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego /Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm./ art. 25 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 6, art. 37, art. 67 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. z 2000r. Nr 62, poz. 718 ze zm./ postanowiono: w § 1 wprowadzić zmiany do uchwały Nr L/519/98 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych jako odrębnych nieruchomości, w budynkach mieszkalnych stanowiących własność Miasta Świdnica – 1) w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. "c" nadać brzmienie: "dla mieszkań w budynkach mieszkalnych wybudowanych po 1970 roku – 90% lub 95% ceny w przypadku gdy zawarcie umowy doprowadza do całkowitej prywatyzacji budynku 2) w § 3 dodać ust. 7, 8, 9 o treści: "7. w przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty najemca rezygnuje z dochodzenia na drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowania kaucji wpłaconej przed 12 listopada 1994r. 8. Zwrotu kaucji nie stosuje się do zasobów przejętych od innych podmiotów, jeżeli przejęciu mienia nie towarzyszyło przekazanie kaucji. 9. dopuszcza się możliwość sprzedaży lokali mieszkalnych wg odrębnych zasad określonych w przepisach ogólnie obowiązujących". w § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Świdnica. w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i podlega rozplakatowaniu w miejscach publicznych. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru 18 grudnia 2008r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1991 ze zm./ oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ złożył skargę i wniósł: o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały nr VI/77/2003, Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 28 marca 2003r. zmieniającej uchwałę nr L/519/98 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych jako odrębnych nieruchomości, w budynkach mieszkalnych stanowiących własność Miasta Świdnicy we fragmencie: "W przypadku wykupu lokalu mieszkalnego z zastosowaniem bonifikaty najemca rezygnuje z dochodzenia na drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowania kaucji wpłaconej przed 12 listopada 1994 roku. Zwrotu kaucji nie stosuje się do zasobów przejętych od innych podmiotów, jeżeli przejęciu mienia nie towarzyszyło przekazanie kaucji". W uzasadnieniu wskazano, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej /w tym określenie zasad rozliczenia z tego tytułu/. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zobligowano najemcę do rezygnacji z dochodzenia na drodze administracyjnej lub sądowej zwaloryzowania kaucji wpłaconej przez 12 listopada 1994r. Z art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika, czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia a jeżeli tak – jakie są mechanizmy urealnienia wartości kaucji, to nie może budzić wątpliwości, że w takim przypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji, na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej należnej najemcy na podstawie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów jako kwestia cywilnoprawna, nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego. Art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do uregulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu, nawet wtedy gdy dochodzi do sprzedaży mienia komunalnego przy zastosowaniu bonifikaty. Zasady rozliczeń kaucji mieszkaniowej zostały w całości uregulowane w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Zatem zwrot zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Rada nie ma upoważnienia do pozbawienia najemcy całkowicie zwrotu kaucji. Tym samym zakwestionowany fragment uchwały narusza art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa /art. 7 Konstytucji RP/. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe. Powyższe zaś okoliczności dają podstawę do występowania o stwierdzenie nieważności wskazanego fragmentu uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że niezrozumiałe jest, a to w związku z zarzutem, że przedmiotem aktu prawa miejscowego nie może być kwestia cywilnoprawna, stwierdzenie obrazy przez Radę Miejską w Świdnicy art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż albo organ stanowiący gminy nie może zajmować się daną kwestią, albo mogąc się nią zajmować narusza zapisy prawa cywilnego. Dlatego nie do przyjęcia jest zarzut naruszenia przez Radę Miejską art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, albowiem nie doszło do sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie ma sprzeczności na co wskazuje doktryna jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zalecone przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania i w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego, tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują – skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę /zarządzenie/ wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji. Art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym stanowi; "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich osób znajdujących się w określonej sytuacji mieszkających na terenie Miasta Świdnicy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Sporna uchwała reguluje zasady sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych jako odrębne nieruchomości, w budynkach mieszkalnych stanowiących własność Miasta Świdnicy. Wydana została na podstawie – jak wskazuje na to część wstępna – art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, które określają zakres spraw, w których organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego – między innymi zasad zarządu mieniem gminy, drugi z powołanych przepisów wskazuje sprawy przekazane do wyłącznej właściwości rady gminy – punkt 9 lit. "a" tego przepisu, stanowi: do rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu /określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania nieruchomości gruntowych .../, art. 2 – 11 ustawy o własności lokali to przepisy ogólne dotyczące własności lokali i ustanowienia własności lokali, zaś art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów /.../ stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Wreszcie art. 70 ust. 4, art. 68 ust. 1 , art. 67 ust. 3, art. 37, art. 34 ust. 6, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wskazują na organy gospodarujące gminnym zasobem nieruchomości, oraz na czym owe gospodarowanie polega, upoważniają odpowiednie organy do przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, dotyczą przetargów, art. 67-70 w/w ustawy dotyczy określeniu ceny, opłat i rozliczenia za nieruchomości. Żaden z powołanych przepisów nie dotyczy rozliczenia kaucji, ani nie daje wprost upoważnienia do uregulowania tej kwestii w akcie prawa miejscowego. Powyższe daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest uchwałą o charakterze porządkowym. Przechodząc zaś do zarzutów skargi podnieść należy, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów /.../ jest ustawą szczególną w stosunku do powołanych wcześniej aktów prawnych i to ona reguluje – między innymi – zasady wpłacania i wypłacania kaucji w przypadku zawarcia i rozwiązania umowy najmu /opróżnienia lokalu/. Regulacje te są zawarte w dwóch przepisach – art. 6 i 36 powołanej wyżej ustawy. Pierwszy z nich dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania wymienionej ustawy, drugi wypłacania i zasad wypłacania kaucji wniesionych przed 12 listopada 1994r., i po tym okresie do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Art. 36 ust. 1 stanowi, że kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy, o której mowa w art. 39 /ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali/ podlega zwrotowi w kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu w terminie określonym w ust. 1. Rozumienie art. 36 ust. 1 w zakresie waloryzacji kaucji wpłacanych przed 12 listopada 1994r. jest różne w doktrynie. F. Zoll, M. Olczyk i M. Pecyna w komentarzu do ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2002, wyrażają pogląd /str. 314-315/, że waloryzacja w stosunku do kaucji, o których mowa w tym przepisie jest wyłączona. Natomiast Adam Doliwa w komentarzu do omawianej ustawy, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005 /str. 248 – uwaga 8/ mówi: "obecnie jeśli chodzi o wysokość zwracanej w trybie art. 36 ust. 1 kaucji wobec braku postanowienia w tym zakresie takiego jak w uchylonym art. 62 Naj.LOKU /podlega zwrotowi wraz z oprocentowaniem/ ustalenie tejże kwoty może nastąpić w drodze waloryzacji na podstawie art. 3851KC. Dodać też należy, że jeśli idzie o orzecznictwo dotyczące art. 62 Naj.LOKU to Sąd Najwyższy u uchwale z dnia 5.05.1994r. /IIICZP 6/95 OSNC 11/1999 poz. 85, uchwała z 24.06.1999r. III CZP 13/99 OSNC Nr 1/2000 poz. 3 przyjął, iż przepis ten /art. 62/ wyłącza dopuszczalność stosowania w tym zakresie art. 3581 § 3 KC. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3.10.2000 /K 33/99 OTK Nr 6/2000 poz. 188/ stwierdził, że art. 62 Naj LOKU w zakresie w jakim przepis ten wyłącza możliwość waloryzacji kaucji mieszkaniowej jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; w stanowisko to wplata się stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 58/02 z dnia 26 września 2002r., na który powołuje się Wojewoda Dolnośląski w skardze. Powołane już utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa dają w tym momencie podstawę do uznania, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić też należy, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego zdanie pierwsze § 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczne z art. 115 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem zawiera niedopuszczalny zapis dotyczący z rezygnacji dochodzenia roszczeń na drodze administracyjnej lub sądowej. O zasadności żądania decydują sądy, ale każdy obywatel ma prawo do wystąpienia z roszczeniem nawet jeżeli nie uzyska lub nawet nie może uzyskać ochrony prawnej. W myśl powołanego przepisu każdy obywatel ma prawo do sądu i żaden przepis nie może zakazywać drogi sądowej. Powołana uwaga decyduje ostatecznie o stwierdzeniu, że zapis ten rażąco narusza prawo. Ponadto nie znajduje on – co podał Wojewoda Dolnośląski potwierdzenia w treści art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Drugie zdanie zaskarżonego fragmentu uchwały narusza bezwzględnie obowiązującą normę w art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, w której ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji /miesiąc od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę/ ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji – niezależnie od daty jej wpłacenia. Z przepisów powoływanych wynika, że istotny jest fakt wpłacenia kaucji przez najemcę – bo ten fakt powoduje obowiązek zwrotu niezależnie czy gmina lub miasto przejęły ją od innych podmiotów. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak wyżej. H.B. 24.06.2009r.