IV SA/Wr 324/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 2 stycznia 2009 r. K. S. – emerytowany funkcjonariusz Policji, wniósł o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z należnymi odsetkami. W odpowiedzi na powyższe pismo, I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w L. w skierowanym do K. S. piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r. podał, że w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżącego wniosku o wypłatę zaległego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji K. S. wystosował do Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu pismo z dnia 25 lutego 2009 r. nazwane "Wezwanie do wydania decyzji administracyjnej", w odpowiedzi na które otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu pismo z dnia 6 marca 2009 r. zawierające informację, że sprawa z wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2009 r. nie może być załatwiona w terminie jednego miesiąca z powodu jej szczególnej zawiłości. Następnie skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu pismo z dnia 28 kwietnia 2009 r. nazwane "Zażalenie", w którym podniósł, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 6 marca 2009 r. nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał jednocześnie, że rozstrzygnięcie tej sprawy powinno przybrać postać decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 8 maja 2009 r. nr 5/2009 Komendant Powiatowy Policji w L. umorzył postępowanie w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego wraz z odsetkami za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W uzasadnieniu podał, że K. S. będący emerytem MSWiA złożył w dniu 2 stycznia 2009 r. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z odsetkami oraz oświadczenie za ten sam okres. W ocenie organu rozpoznającego ów wniosek, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że prawo emerytów i rencistów MSWiA do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 91 ustawy o Policji, tj. ostatnio na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), które zostało zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 28.12.2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające uchyliło przepis § 8, pozbawiając tę grupę osób prawa do równoważnika. Tym samym wygasła z mocy prawa decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ dodał, że z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądowe w tej kwestii nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. W tej sytuacji, zdaniem organu, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Skierowanym do odwołującego się pismem z dnia 13 maja 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów KWP we Wrocławiu, w odpowiedzi na zażalenie skarżącego z dnia 28 kwietnia 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. poinformował adresata, że Komendant Powiatowy Policji w L. wydał w dniu [...] decyzję nr [...]w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w związku z czym sprawa nie wymaga kolejnego rozpatrzenia. Następnie K. S. wniósł odwołanie z dnia 19 maja 2009 r. od w/w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] ., domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Podniósł, że nie utracił prawa do jego otrzymania, albowiem w świetle obowiązującego prawa równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się emerytom zwolnionym ze służby w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., a nie tym, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. Prawo bowiem nie działa wstecz. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Wojewódzki Policji we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów i uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, tym samym pozbawiono tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Mając powyższe regulacje na uwadze Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że nie ma podstaw materialno-prawnych do podjęcia jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty emerytom i rencistom policyjnym świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. Skarga została oparta na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). Skarżący ponowił argumentację podniesioną w odwołaniu, według której w świetle obowiązującego prawa równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się funkcjonariuszowi przechodzącemu na emeryturę w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.12.2005 r., a nie tym, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględniena wniosku, o jej oddalenie, wywodząc, że przedmiotem skargi jest decyzja organu pierwszej instancji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. W ocenie organu, ani z treści skargi, ani z jej uzasadnienia nie wynika, że skarżący zaskarżył decyzję organu drugiej instancji. Skoro zaś nie doszło do zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji, to trudno uznać, czy jest to skarga na bezczynność organu, czy na decyzję organu drugiej instancji. Uzasadniając zgłoszony w sprawie wniosek o oddalenie skargi, organ przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że badanie przez sąd administracyjny merytorycznej zasadności skargi poprzedza zawsze sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Zgodnie z zasadą skargowości, to strona inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne decyduje o przedmiocie zaskarżenia, a więc jest zobowiązana w piśmie procesowym określić zaskarżony przez nią akt administracyjny. Wbrew twierdzeniu strony przeciwnej, powyższemu wymogowi formalnemu skarżący uczynił zadość, składając skargę na wydaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. oraz na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., wydaną w postępowaniu odwoławczym. Pod adresem obu tych podmiotów skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego. Wobec tego treść skargi należało odczytać w ten sposób, że zamiarem strony było zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji organów obu instancji. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz zobowiązany jest badać sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym, wbrew wywodom strony przeciwnej, nie można tylko na podstawie zakresu wniosku sformułowanego w skardze określać podstawy zaskarżenia do sądu. Stwierdzić bowiem należy, że zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. Niezależnie od tego sąd administracyjny pierwszej instancji upoważniony jest – w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a. - do podjęcia przewidzianych ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest – poprzez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ten ma więc uprawnienie do pozbawienia bytu prawnego wszystkich tych rozstrzygnięć wydanych w sprawie, które są niezgodne z prawem. Oceniając pod takim kątem analizowaną sprawę należy przyjąć, że w sprawie wszczętej żądaniem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w L. wydał w istocie rzeczy w dniu 30 stycznia 2009 r. decyzję administracyjną. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony został pogląd, zgodnie z którym o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa, czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu, pismo z dnia 30 stycznia 2009 r. I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w w/w piśmie, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Od tej decyzji skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w L. pismo z dnia 28 kwietnia 2009 r. zatytułowane "Zażalenie", które w istocie rzeczy stanowiło odwołanie. Powinnością organu policyjnego pierwszej instancji było zatem przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni (art.133 k.p. a.). Tymczasem organ pierwszej instancji wydał nową decyzję w tym samym przedmiocie, w którym orzekał już w decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r. i w żadnym stopniu – wbrew wymogom określonym w art.132 § 1 k.p.a. - nie odniósł się do tego aktu. Wydanie zatem w dniu 8 maja 2009 r. w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. nowej decyzji przez organ pierwszej instancji, który już wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. zaskarżoną następnie przez stronę decyzję z dnia 30 stycznia 2009 r., bez wzruszenia (poprzez uchylenie lub zmianę) przez właściwy organ wydanej uprzednio decyzji jest niedopuszczalne. Komendant Wojewódzki Policji, jako organ odwoławczy zaaprobował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo braku przedmiotowej przesłanki do zastosowania trybu wydania nowej decyzji przez ten organ. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem nadal wprawdzie ułomna, ale decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 30 stycznia 2009 r. odmawiająca przyznania skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego należnego za lata 2006 -2008. Organ drugiej instancji powinien był dokonać oceny pisma strony z dnia 28 kwietnia 2009 r. przy uwzględnieniu treści wydanej już w sprawie ułomnej decyzji z dnia 30 stycznia 2009 r. Zaniechanie powyższego obowiązku sprawia, że przeprowadzone w badanej sprawie postępowanie obarczone jest wadą wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 110, art. 132 i art. 133 k.p.a.) i upoważnia Sąd do pozbawienia bytu prawnego zaskarżonych decyzji organów obu instancji, które wydane zostały bez uprzedniego rozpoznania odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...]Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Dodać przy tym należy, że w wyroku z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 166/09 (publ. w Internecie) wydanym na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego Wojewódzki sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nakazują, by zmiany sytuacji prawnej jednostki dokonywane były w sposób jednoznaczny, przejrzysty i zrozumiały, zgodnie z obowiązującym prawem. Wprawdzie z zasady ogólnej praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, którą jest decyzja administracyjna, to jednak podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (względnie procesowego) i to przepisów rangi ustawowej oraz przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Z tym, że jeżeli ustawodawca w normach tych nie określił formy działania, to ów zasadniczy element w postaci jednostronnej i władczej konkretyzacji określonej normy prawa materialnego musi zostać wywiedziony w drodze wykładni z całokształtu regulacji prawnej. Tylko w przypadku, gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Zatem tylko w przypadku, gdy norma prawa materialnego w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego, czyli przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki bez potrzeby ich konkretyzacji, brak jest podstaw do działania w formie decyzji. W takim przypadku działanie organu ogranicza się do podjęcia czynności materialnotechnicznej. W kontekście przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 30 stycznia 2009 r. jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to w myśl art. 15 k.p.a. służy od niego w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w L., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i dokonać oceny treści złożonego wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r., a następnie wydać w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie wyżej powołanego przepisu prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.