IV SA/Wr 325/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] nr[...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza [...] z dnia [...] przyznające T.N. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 150 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 9 stycznia 2022 r. Skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Z poczynionych ustaleń wynikało, że Strona (l. 54) posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, tj. zasiłku stałego w kwocie 645 zł. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji przyznał Skarżącemu wnioskowane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 150 zł. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 – ust. 4 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 226 ze zm., dalej u.p.s.), wskazując, że celem pomocy społecznej jest nie tylko przyznawanie pomocy ale także aktywizacja osób ubiegających się o takie wsparcie, co oznacza motywowanie do podjęcia zatrudnienia i zaspokajania potrzeb bytowych. Dalej organ podał, że zarządzeniem nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] ustalono, że pomoc z programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 w formie świadczenia pieniężnego (zasiłek celowy) na zakup żywności w postaci produktów żywnościowych wynosi na 2022 r. 150 zł dla jednej osoby. Taką też kwotę przyznano Stronie mocą decyzji organu I instancji. Mając na uwadze, że wysokość ww. świadczenia przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego organ I instancji miał prawo ustalić, że pomoc ta przyznawana jest we wskazanej kwocie. W skardze Strona domagała się uchylenia orzeczeń organów obu instancji i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy. Zarzucała naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 756/10. Zarzucała, że organ I instancji nie uzasadnił jak przyznana kwota ma pokryć wydatki Strony na posiłki, zaznaczała, że z uwagi na posiadane schorzenia potrzeby żywieniowe Skarżącego są szczególne ich koszt wynosi 1.500 zł. Dalej Skarżący zarzucał, że postępowanie organu doprowadzi Stronę do całkowitej utraty zdrowia i życia, co jest zaprzeczeniem pomocy społecznej. Organy obu instancji pominęły inflację. Uchwała Rady Gminy określająca dzienną stawkę na zaspokojenie kosztów wyżywienia wynosi 15 zł, co daje razem 450 zł. Stawka ta nie uległa zmianie od 2008 r. Natomiast diety radnych rosną, tym samym decyzja organu I instancji narusza art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 69 Konstytucji RP. Odnosząc się do decyzji organu II instancji Strona wskazywała, że rewaloryzacja wysokości zasiłków okresowych następuje co 4 lata i 3 miesiące zatem cytowanie nieobowiązujących przepisów świadczy o nieznajomości prawa. Zarzucał także brak argumentacji w zaskarżonej decyzji. Akcentował przyznanie sobie przez władze publiczną podwyżek z wyrównaniem od października 2021 r., a dla najuboższych brak jest środków na zasiłki celowe, co narusza art. 31 Konstytucji RP Zarzucał także brak uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Badając sprawę w tak nakreślonych granicach w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że Skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Przywołany program stanowi inicjatywę przewidzianą w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007), która wykonywana jest w trybie ustawy o pomocy społecznej. Treść wstępu do powołanej uchwały przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. To zaś z kolei oznacza, że pomoc przyznawana z powołanego programu winna być utożsamiana z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., iż program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022r. sygn. akt II SA/Rz 181/22, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Mając na uwadze brzmienie art. 39 u.p.s. nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana w tym trybie jest decyzją uznaniową. Działanie zaś w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z pełnych oraz precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i jego oceny oraz właściwego i mającego umocowanie w przepisach prawa wyjaśnienia przyczyn zastosowania lub odmowy zastosowania omawianej normy prawa, co obejmuje także wskazanie przyczyn przyznania pomocy w takiej a nie innej wysokości. Z kolei, wprawdzie poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje uznanie jako takie, to jednak, ocenie legalności poddawana jest poprawność postępowania dowodowego oraz trafność wyciągniętych wniosków, w tym także co do wysokości przyznanego świadczenia. Uznanie administracyjne nie może być bowiem dowolne, a podjęte przez organ administracji rozstrzygniecie winno wyjaśniać stronie jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając lub przyznając pomoc we wskazanej wysokości. Słowem Sąd nie ma uprawnień aby wkraczać w decyzje uznaniowe organu, jego rola polega na skontrolowaniu czy prawidłowo ustalono okoliczności faktyczne, wskazano na okoliczności uzasadniające przyznanie lub odmowę przyznania wnioskowanej pomocy oraz czy podane fakty mają uzasadnienie prawne. Nadto kontrolą Sądu objęte jest także samo rozstrzygnięcie z punktu widzenia stawianych mu przez prawo wymogów procesowych, tj. jej umocowanie prawne, właściwe uzasadnienie itd. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem Sąd dokonując kontroli legalności decyzji uznaniowej bada, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zatem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1794/21, dostępne w CBOSA). Podejmując pozytywną decyzję w zakresie przyznania świadczenia, organ zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić stronie powody, które determinowały jego wysokość. "Strona jak również organy sprawujące kontrolę wydanych rozstrzygnięć nie mogą domyślać się powodów ograniczenia przyznanej pomocy względem zgłoszonego żądania i ujawnionych w związku ze stwierdzonym ubóstwem potrzeb świadczeniobiorcy. (...) Przepis art. 39 u.p.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, ale także co do wysokości świadczenia pieniężnego. Dokonany w tym zakresie wybór rozstrzygnięcia obejmujący wysokość zasiłku także powinien zostać właściwie umotywowany, zaś brak tego koniecznego elementu uzasadnienia automatycznie rzutuje negatywnie na całość decyzji jako rozstrzygnięcia wadliwego z powodu przekroczenia granic uznania administracyjnego" (por. powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 181/22, dostępny w CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że orzeczenia organów obu instancji nie spełniają opisanych wymogów jakie stawiane są rozstrzygnięciom podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Orzeczenie organu I instancji w żadnym miejscu nie odnosi się do wysokości przyznanego Skarżącemu świadczenia. Brak zatem wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, że w sytuacji Strony kwota 150 zł miesięcznie jest świadczeniem adekwatnym, spełniającym wymogi wynikające z norm prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 u.p.s. Niewiele więcej informacji dostarcza orzeczenie organu odwoławczego, który na mocy art. 15 k.p.a. obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. W tym względzie organ odwoławczy powołał się na zarządzenie nr [...]Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], w którym ustalono, że wysokość pomocy udzielana w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 w formie świadczenia pieniężnego (zasiłków celowych) na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych na 2022 r. wynosi dla jednej osoby 150 zł. Pomimo, że w odwołaniu Strona kwestionuje wysokość przyznanego jej świadczenia organ odwoławczy w sposób niezwykle lakoniczny wyjaśniał, że wnioskowana pomoc jest przyznana w granicach wskazanego zarządzenia, w ramach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu posiadanych środków i ilości osób korzystających ze świadczeń. W opinii Sądu tak przeprowadzone postępowanie i uzasadnienie wydanych w sprawie rozstrzygnięć naruszają wskazane na wstępie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze nie wynika z nich dlaczego organy uznały, że w sprawie Skarżącego właściwa będzie kwota 150 zł miesięcznie, nie odniesiono się także do zgłaszanych przez Stronę uwag co do żywienia specjalnego. Nie negując faktu, że zakres posiadanych przez organ środków przyznanych w ramach ww. pomocy jest ograniczony, to w orzeczeniach organów obu instancji brak rzeczowego odwołania się do tej kwestii, konkretnych okoliczności np. przyznanych jednostce kwot ilości osób uprawnionych do świadczeń. Braku tego nie wypełnia uzasadnienie organu odwoławczego, które z kolei wskazuje na powołane zarządzenie Dyrektora OPS i to z dwóch powodów. Po pierwsze nie wskazuje na jakiej podstawie taki akt jest wiążący w indywidulanej sprawie, po drugie nie podaje także podstaw prawnych umocowujących Dyrektora OPS do podjęcia takiego aktu. Niezależnie już od tego wspominane zarządzenie także nie zawiera żadnych szczegółów pozwalających na ocenę, czy ustalenie świadczeń na opisanym poziomie ma uzasadnienie faktyczne. Co jednak w sprawie ważące takich rozważań brak przede wszystkim w treści zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji. W opinii Sądu w istocie organ odwoławczy prezentuje pogląd, że kwestionowana stawka żywieniowa jest zdeterminowana w taki sposób, że nie podlega kształtowaniu w indywidulanej sprawie, a jej weryfikacja jest wyłączona z kompetencji organu podejmującego rozstrzygnięcie. Przyjmując zaś taki punkt widzenia organ powinien swoje stanowisko umotywować i wskazać jego normatywne przesłanki, czego w sprawie zabrakło. Takie zaś postępowanie narusza powołane na wstępie przepisy prawa procesowego. Niezależnie od tego zasadny jest zarzut skargi, że powołana przez organ kwota uprawniająca do świadczeń, wskazana w art. 8 u.p.s. nie jest właściwa. Okoliczność ta jednak nie wpływa na wynik sprawy, gdyż kwota dochodu Strony także nie przekraczała podanej przez organ wartości. W ponownym postępowaniu organ rozważy kwestię wysokości przyznanego Skarżącemu świadczenia i uzasadni rozstrzygnięcie w tym zakresie zgodnie z wymogami prawa procesowego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.