IV SA/Wr 326/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. (dalej jako organ I instancji), decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 62, art. 103, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej t. jedn. (Dz.U. z 2019, poz. 1507 ze zm., dalej jako u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), adresowaną do T. B. (dalej jako T.B., mieszkaniec DPS, ojciec lub skarżący) postanowił: 1. ustalić: a) J. B. (dalej jako córka mieszkańca DPS) wysokość odpłatności za pobyt T.B. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w J. (dalej jako DPS) w następujących kwotach: - od października 2019 r. do lutego 2020 r.. – w wysokości 987,43 zł miesięcznie; - od lutego 2020 r. w wysokości 1.103,94 zł miesięcznie. b) J. B. (dalej jako syn mieszkańca DPS) wysokość odpłatności za pobyt T.B. w DPS w następujących kwotach: - od października 2019 r. do lutego 2020 r. – w wysokości 987,43 zł miesięcznie; - od lutego 2020r. w wysokości 1.103,94 zł miesięcznie. 2. córka i syn mieszkańca DPS należną odpłatność zobowiązani są wnosić na wskazany nr konta MOPS w J. do 25-ego dnia każdego miesiąca począwszy od października 2019 r. przy czym termin wyrównania odpłatności za miesiące od października 2019 r. do marca 2020 r. zostaje wydłużony do 30 kwietnia 2020 r. 3. odpłatność stron za pobyt ojca w DPS określona w pkt 1a i 1 b decyzji, ulegać będzie zmianie wraz ze zmianą wysokości otrzymywanych przez którąkolwiek ze stron dochodów oraz zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że: - decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...], T.B. został skierowany do DPS, gdzie przebywa od 4 października 1999 r., - zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do takiego domu, - odpłatność za pobyt ustalana jest do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tym domu: od lutego 2019 r. koszt utrzymania mieszkańca we wskazanym wyżej DPS wyniósł 3.265,71 zł, natomiast od marca 2020 r. 3.498,74 zł (zgodnie z Zarządzeniami Prezydenta Miasta J. odpowiednio z dnia 23 stycznia 2019 r. i z dnia 1 lutego 2020 r.), - krąg podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty to sam mieszkaniec domu, jego córka i syn wskazani w decyzji oraz druga córka B. P., - decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] organ ustalił miesięczną odpłatność mieszkańca DPS w wysokości 70% dochodu netto, stanowiącą kwotę 1.394,11 zł miesięcznie, - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. różnicę między ponoszonym kosztem przez mieszkańca DPS a kosztem utrzymania w pierwszej kolejności powinna pokrywać rodzina. W rozdzielniku decyzji wskazano na krąg podmiotów otrzymujących decyzję: adresata decyzji tj. mieszkańca DPS, jego trójki dzieci oraz DPS, pouczając o prawie do wniesienia odwołania. Mieszkaniec DPS wniósł odwołanie od powyższej decyzji wyrażając swój sprzeciw wobec obciążania jego dzieci wysokimi kwotami pieniężnymi za jego pobyt w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej jako Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że decyzja ostateczna została podjęta po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez mieszkańca DPS, od decyzji organu I instancji orzekającej o ustaleniu miesięcznej odpłatności za pobyt T.B. w DPS jaką zobowiązani są ponosić córka i syn mieszkańca DPS. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył szereg argumentów merytorycznych na potwierdzenie słuszności i prawidłowości ustalenia odpłatności. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej i drugiej instancji, oraz o zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania. W skardze skarżący ponownie zakwestionował fakt obciążenia jego dzieci opłatą za jego pobyt w DPS. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzenie niejawnym w składzie trzech sędziów w myśl art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania. W ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa, nawet w przypadku braku ich wskazania przez stronę skarżącą. Biorąc pod uwagę wymienione powyżej kryteria kontroli Sąd uznał, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, gdyż jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., t.j. decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. określa krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt beneficjenta w domu pomocy społecznej, zaś art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. określa w jakiej wysokości wnoszą opłaty kolejno mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Mieszkaniec domu obowiązkowo wnosi opłatę w wysokości 70 % swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta a wniesioną przez niego opłatą powinni pokryć członkowie jego rodziny, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy, t. jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 1359). Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja w sposób rażący narusza art. 127 § 1 k.p.a., gdyż doszło do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sytuacji jego zainicjowania przez podmiot niebędący stroną postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej odpłatności za pobyt T.B. w DPS jaką zobowiązani są ponosić zstępni mieszkańca DPS, w tym przypadku jedna z córek i syn. Przedmiotem tego postępowania nie była natomiast sama odpłatność czy też zasady jej ponoszenia przez mieszkańca DPS, bowiem te kwestie zostały ustalone odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Naruszenie tego przepisu jest zatem oczywiste, gdyż organ rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nieuprawniony, a przy tym przepis ten ma podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego, skoro stanowi on wyraz prawa stron do inicjowania postępowania odwoławczego. W tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej przysługuje stronie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść wyłącznie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, niezależnie od tego, czy brał on udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji czy też nie. Z tego względu badanie statusu strony postępowania może, a nawet powinno, następować na każdym jego etapie, zatem także już po wniesieniu odwołania. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy jego praw i obowiązków, skutkuje w następstwie brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. W konsekwencji tego na etapie postępowania odwoławczego organ administracji jest obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Negatywna ocena w tym zakresie i stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada interesu prawnego w sprawie winno skutkować wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Natomiast jeżeli organ wyższej instancji dopiero w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że odwołujący się został błędnie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, to powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dostępna w CBOSA). Mając na uwadze powyższe obowiązki procesowe organu odwoławczego stwierdzić należy, że sam fakt uznania danego podmiotu za stronę przez organ pierwszej instancji nie zwalnia organu wyższej instancji z obowiązku kontroli uprawnienia danego podmiotu do wniesienia odwołania, czyli przymiotu strony w postępowaniu. Brak przeprowadzenia takiego badania lub wadliwe przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., pociąga za sobą określone konsekwencje procesowe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.