IV SA/Wr 328/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 1 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2021 r. K. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem M. K., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2021 r., zaliczającym go na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, wymagających stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności 05-R schorzenia narządu ruchu, 07 – S choroby układu oddechowego i układu krążenia). Wśród wskazań wymieniono pracę w warunkach chronionych. Decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz Ś. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad mężem. Ponadto sprawowana opieka w dużej mierze sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wnioskodawczyni przygotowuje posiłki, podaje leki, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych oraz towarzyszy przy wizytach lekarskich. Wyręczanie od normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, których osoba niepełnosprawna nie może wykonać z uwagi na niepełnosprawność , stanowi przejaw opieki żony nad mężem, jednak czynności te nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycji wnioskodawczyni względem męża. Mąż wnioskodawczyni jest osobą czynną zawodowo – wykonuje pracę zdalnie jako konstruktor maszyn i w czasie wykonywania swoich obowiązków zawodowych nie wymaga dyspozycji żony. Z wywiadu środowiskowego wynika, że mąż strony pozostaje w zatrudnieniu i jest w stanie wykonywać określone czynności samodzielnie bez stałej obecności żony. Wykonywane przez wnioskodawczynię czynności są typowymi czynnościami dnia codziennego, które są również wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo, można je wykonać przed rozpoczęciem pracy lub po zakończeniu pracy. Zakres i częstotliwość sprawowania opieki nie wyklucza podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W odwołaniu wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ogólnikowe opisanie zakresu sprawowanej opieki bez szczegółowego ustalenia czynności, składających się na tę opiekę. Sprawowana przez wnioskodawczynię opieka nad mężem polega na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym, zastępowaniu męża w załatwianiu wszelkich spraw, robienie zakupów, pomocy w utrzymywaniu choćby minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach. Odwołująca wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby, ale w szerszym aspekcie – niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Za nieuprawnione należy uznać kreowanie przez organy "dodatkowych" przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wymóg opieki nad osobą obłożnie chorą, leżącą, opieki całodobowej sprowadzającej się do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych, wspólne zamieszkiwanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej. Ustawodawca nie wymaga, aby opieka była sprawowana nad osobą niezdolną do samodzielnego poruszania się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że mąż strony, będący po amputacji nogi, samodzielnie się porusza i zaspokaja swoje podstawowe potrzeby życiowe, wykonuje stałą pracę w formie zdalnej. Według SKO, samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Odwołująca pomaga mężowi jedynie przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, robi zakupy, przygotowuje posiłki, umawia i wspólnie odbywa wizyty lekarskie, wykonuje masaż, pomaga w czynnościach higienicznych. Czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo i nie dotyczą zapewniania opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Trudno przyjąć, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, która wyklucza zarazem jej aktywność zarobkową, jeśli opieka taka ogranicza się do wykonywania typowych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zdaniem organu odwoławczego nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Opieka nad mężem nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji powyższego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki. Skarżąca wyjaśniła, że wykonuje w związku z opieką nad mężem czynności związane z pomocą w podstawowych czynnościach. Opieka polega na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym, zastępowaniu męża w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach. Ponadto skarżąca wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej oraz wykonuje masaże. Skarżąca wykonuje więc wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby, ale w szerszym aspekcie – niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Za nieuprawnione należy uznać kreowanie przez organy "dodatkowych" przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wymóg opieki nad osobą obłożnie chorą, opieki całodobowej sprowadzającej się do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych, wspólne zamieszkiwanie opiekuna i osoby niepełnosprawnej. Ustawodawca nie wymaga, aby opieka była sprawowana nad osobą niezdolną do samodzielnego poruszania się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca zamieszkuje wspólnie i prowadzi gospodarstwo domowe z mężem (62 l.) i córką (10 l.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że mąż skarżącej choruje na cukrzycę insulinozależną, niewydolność serca i krążenia, przeszedł amputację prawej nogi w dniu 14 października 2020 r. Wykonuje pracę zdalną jako konstruktor maszyn w firmie [...]. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 grudnia 2021 r. skarżąca oświadczyła na piśmie, że pomaga mężowi przy codziennej higienie osobistej (mycie, golenie) i ubieraniu się, przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, wykonuje masaż i pomaga w gimnastyce, wychodzi z mężem na spacer, wieczorem dokonuje pomiaru poziomu cukru i podaje insulinę. Wykonywanie powyższych czynności przez skarżącą potwierdził jej mąż. Skarżąca jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, od około 2 lat zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy, a ostatnio była zatrudniona w okresie od 7 stycznia 2019 r. do 30 marca 2020 r w firmie [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka nad mężem ogranicza się bowiem do pomocy w porannej i wieczornej toalecie, pomocy przy ubieraniu się, podawaniu posiłków i leków, przy czym mąż samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje leki. Jest osobą chodzącą, skarżąca wychodzi z mężem na spacery. Skarżąca pomaga również przy wykonywaniu ćwiczeń gimnastycznych i wykonuje masaże, umawia i towarzyszy przy wizytach lekarskich męża, realizuje recepty. Jednakże wykonywanie tych czynności przez skarżącą możliwe byłoby również po podjęciu przez nią pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez skarżącą (robienie zakupów, przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie, uiszczanie opłat, załatwianie spraw urzędowych) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącą. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy i dotyczą one również skarżącej i jej córki. Zaznaczyć należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego małżonkom jest powinnością drugiego małżonka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Jak zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Istotne jest, że skarżąca nie wykazała, aby zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie. W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym mężem nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, polegający na niewłaściwym ustaleniu zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem. Na stronie 3 skargi skarżąca wymienia czynności wykonywane przez nią w związku z opieką nad mężem. Należy jednak zauważyć, że wskazywany przez skarżącą zakres sprawowanej opieki pokrywa się z zakresem opieki ustalonym przez organy. Skarżąca jedynie ogólnikowo wskazuje jeszcze na "nadzorowanie leczenia", "pomoc w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomoc w typowych codziennych czynnościach". Tego rodzaju pomoc z pewnością nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.