IV SA/Wr 333/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem skargi T. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu jego odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. (działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ż.) z dnia [...] (nr [...]) o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, w dniu 30 listopada 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. wpłynął wniosek T. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. D. Po rozpatrzeniu tego wniosku i analizie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższe organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.) zwracając uwagę, że niepełnosprawność J. D. powstała po 18 r. życia. Dodatkowo zauważył, że w dniu 18 grudnia 2020 r. zlecono pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Dwukrotna wizyta pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania okazała się bezskuteczna (nikogo nie zastano w domu), co uniemożliwiło potwierdzenie konieczności sprawowania opieki nad J. D. przez wnioskodawcę. Dodał także, że wśród złożonych przez wnioskodawcę dokumentów brak jest potwierdzenia informacji o zatrudnieniu, a następnie rezygnacji z niego z uwagi na stan zdrowia matki. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, inaczej niż organ pierwszej instancji, przyjął, że bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności. W rozwinięciu tej argumentacji organ drugiej instancji wskazał, że treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy odczytywać przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podkreślił, że skutkiem orzeczenia trybunalskiego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przyjęta przez Kolegium, odmienna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mała wpływu na ostateczną ocenę złożonego przez stronę wniosku, albowiem organ drugiej instancji stwierdził, że niepodejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia nie ma istotnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W rozwinięciu tej argumentacji organ odwoławczy zaznaczył, że opieka nad rodzicem w wyniku choroby, bądź wieku starczego jest rzeczą naturalną i obowiązkiem dziecka wobec rodzica, jednak sam fakt opieki nie jest wystarczający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kontekście organ wskazał, że opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter osobisty, trwały i ciągły. Jej przedmiotem powinno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi bowiem o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków i opieki lekarskiej. Obowiązki tego typu można pogodzić z pracą zawodową, co nie znaczy, że jest to zawsze proste. Odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 stycznia 2021 r.) organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką polegającą na pomocy w czynnościach życia codziennego. Zdaniem tego organu, rozmiar sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentację Kolegium uzupełniło adnotacją o trudnościach w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (dwukrotnie pracownikom socjalnym nie udało się wejść do mieszkania), co – zdaniem tego organu – stanowi dodatkową okoliczność wskazującą na to, że opieka jaką otacza wnioskodawca matkę nie jest sprawowana w sposób stały i nieprzerwany. W skardze na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego) zarzucił: 1) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką oraz zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację, jaką organ ten przedstawił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, albowiem w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, u podstaw odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego legła konstatacja tego organu, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Co do zasady, oczywiście słusznym jest stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11,). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Nie można jednak pomijać, że dla prawidłowości zastosowania konkretnej normy prawa materialnego nie wystarczy jedynie prawidłowa wykładnia określonego przepisu rozumianego in abstracto. O prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego w równym stopniu przesądza bowiem zastosowanie właściwie rozumianego przepisu na tle wyczerpujących ustaleń faktycznych. Takich wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie natomiast w ocenie Sądu zabrakło. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę ustaleń faktycznych, przesądzających o zasadności złożonego w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowił wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 29 stycznia 2021 r. Na tej podstawie organ drugiej instancji skonstatował, że rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki, nie wyklucza m podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie nie mogło ujść uwadze Sądu to, że wywiad środowiskowy, na który powołuje się organ w zaskarżonej decyzji w istocie nie dostarcza wyczerpujących informacji, które należy uznać za istotne z punktu widzenia normatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (a jakie wynikają z treści powołanego na wstępie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ). Z treści sporządzonego wywiadu wynika jedynie tyle, że wnioskodawca prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe, 88letnia matka strony ma problemy ze słuchem i z poruszaniem się (jest po plastyce bioder), a w ocenie wnioskodawcy wymaga ona opieki " ze względu na problemy z poruszaniem się i pozostałe choroby związane z wiekiem". Nie może ulegać wątpliwości, że sporządzony w ten sposób przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy charakteryzuje się dużą ogólnikowością. Ze sporządzonego wywiadu nie wynika ani szczegółowy zakres codziennych czynności jakie strona wykonuje przy matce, ani też to, z powodu jakich konkretnie schorzeń matka strony wymaga opieki i jaki jest niezbędny zakres tej opieki. Z treści wywiadu wynika wprawdzie, że matka strony jest po plastyce bioder i ma problemy (zapewne z tego właśnie powodu) z poruszaniem się, niemniej jednak nie ustalono (poza tym, że porusza się z trudem), czy może w związku z tym samodzielnie choćby korzystać z toalety. W sprawie brak ustaleń co do możliwości zaspokajania przez matkę strony swoich potrzeb fizjologicznych, przy jednoczesnym braku informacji o tym, że jest ona pampersowana. Brak również ustaleń co do możliwości samodzielnego spożywania przez nią posiłków. Utrwalona przez pracownika socjalnego treść wywiadu nie wyjaśnia również tego, co rozumie wnioskodawca "przez pozostałe choroby związane z wiekiem", które w jego ocenie czynią złożony przez niego wniosek uzasadnionym. Nie przesądzając w żadnym stopniu o kierunku końcowego załatwienia wniosku strony Sąd na tym etapie sprawy dostrzega potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o te wszystkie ustalenia faktyczne, które należy wziąć pod uwagę oceniając to, czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką istotnie nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uzupełniając dotychczasowe uwagi trzeba także zwrócić uwagę na to, że wskazana w zaskarżonej decyzji argumentacja organu drugiej instancji, tj. że: "Z akt sprawy wynika, że Pan T. D. sprawuje nad matką opiekę polegającą na pomocy w czynnościach życia codziennego" nie znajduje odzwierciedlenia expressis verbis w treści wywiadu środowiskowego. Dowodów potwierdzających informacje na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji brak jest także w pozostałej części akt sprawy. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy są zobowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 45). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el i powołane tam orzeczenia). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy nie ustaliły kluczowych dla sprawy okoliczności. W ocenie Sądu, brak poczynienia kluczowych dla sprawy okoliczności skutkował przedwczesną odmową ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle okoliczności spornych w sprawie należy również wyrazić przekonanie, że akcentowana przez organ nieobecność strony podczas podjętych przez pracownika socjalnego dwóch pierwszych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może sama w sobie świadczyć o tym, że skarżący nie sprawuje opieki w sposób ciągły i nieprzerwany, a przynajmniej, na tym etapie ustaleń faktycznych. Warto w tym miejscu dodać, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "opieki". Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt III SA/Gd 482/20 warunku "stałej opieki" nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Końcowo już tylko należy dodać, że Sąd podziela zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. pogląd, że treść tego przepisu należy wykładać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13. Rzeczą organów w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie uwzględnienie przedstawionego stanowiska Sądu oraz uzupełnienie materiału dowodowego o wyczerpujące ustalenia faktyczne, które ustawodawca uznał za istotne z punktu widzenia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów (480 zł) składa się wynagrodzenie dla reprezentującego stronę pełnomocnika, ustalone po myśli § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).