IV SA/Wr 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] przyznał M. D. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 30 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, strona spełnia wymogi, w tym także kryterium dochodowe, do przyznania zasiłku. Dodano, że przyznana pomoc jest adekwatna do możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., a kwota 30 zł została określona jednakowo dla wszystkich osób kwalifikujących się do pomocy. Od wydanej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i kwestionując wysokość przyznanego przyznania zasiłku, który w jej ocenie jest rażąco niski. W odpowiedzi na odwołanie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. podał, że nigdy nie dysponował środkami finansowymi wystarczającymi na zaspokojenie wszystkich potrzeb nawet tych zaliczonych do niezbędnych. Wszystkim osobom MOPS przyznaje pomoc tzw. obligatoryjną - zasiłki stale i okresowe, oraz posiłki. Osobom, którym nie można zagwarantować posiłków lub które nie mogą lub nie chcą z nich korzystać przyznawane są zasiłki celowe w wysokości 30 zł na miesiąc. Na pozostałe potrzeby, czyli leki, opał, piece, łóżka pościel, itp., w pierwszej kolejności pomoc jest udzielana osobom, które samodzielnie nie mogą sobie poradzić i znajdują się w gorszej sytuacji życiowej (osoby samotnie wychowujące dzieci, rodziny wielodzietne, osoby niezdolne do pracy z powodu wieku, niepełnosprawności lub choroby). Z pomocy społecznej w W. korzysta od 5000 do 6000 rodzin. Z czego 1420 niezdolnych do pracy, 1033 rodzin wielodzietnych, 861 objętych ochroną macierzyństwa i 445 rodzin wielodzietnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2013r. poz. 182 ze zm.), uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2013 r. poz. 1024) utrzymało w mocy omówioną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawodawca nie wymienia enumeratywnie wszystkich sytuacji warunkujących przyznanie pomocy, ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej wydających decyzje w tym zakresie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie może budzić wątpliwości w świetle utrwalonego orzecznictwa, że użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że to od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć jednak na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorąc pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem organów administracji jest "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich żądań. Przyznawany jest on w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy przy jednoczesnym uwzględnieniu zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Ustawodawca wymienia te potrzeby jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, a nie na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą. Ma zatem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Skoro rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, to tym samym spełnienie przez skarżącego kryteriów przewidzianych w ustawie, nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w określonej przez niego wysokości. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok WSA w Warszawie 13 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 440/05 opubl. LEX nr 209727). Organ administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach sprawy przyznanie wnioskowanej przez stronę pomocy zmierzałoby do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu. Ośrodek Pomocy Społecznej przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 30 zł miesięcznie na zakup żywności podał, że przyznanie tej pomocy w większym rozmiarze jest niemożliwe z uwagi na kryteria jakie przyjęto przy przyznawaniu tej formy pomocy tj. przyznawaniu jej w formie rzeczowej tj. posiłków, a jedynie w przypadku braku możliwości ich zapewnienia, pomoc ta może być zapewniona w formie pieniężnej w wysokości 30 zł. Organ I instancji wskazał także, że dysponuje ograniczoną kwotą na ten cel i nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb. Zdaniem organu, powyższych przesłanek w żaden sposób nie można uznać za dowolne i uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. Zarzucił jej: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – poprzez uniemożliwienie skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka z powodu znikomej wysokości przyznanego zasiłku celowego na zakup żywności, nieuwzględniającego okoliczności sprawy, 2) rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych - poprzez sprzeczny z prawem skład Kolegium orzekającego w sprawie oraz niedopełnienie obowiązków przez prezesa SKO W., - rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, - poprzez zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy, - poprzez brak rozstrzygnięcia istotnych zarzutów odwołania, - rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, 3) naruszenie art. 104 k.p.a., art. 130 k.p.a., art. 106 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym wniósł o 1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej 2) uchylenie w całości lub 3) stwierdzenie wydania w/w decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł 4) o niezwłoczne rozpoznanie skargi z uwagi na charakter sprawy; 5) zawiadomienie Prezesa Rady Ministrów o naruszeniu prawa podczas wykonywania obowiązków i uchylenie się od ich wykonywania przez prezesa SKO w W.. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku uznając, że kwota ta jest za niska. Według strony skład orzekający Kolegium w przedmiotowej sprawie był sprzeczny z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zauważył też, że organ II instancji powołał inną podstawę prawną decyzji niż uczynił to organ I instancji "co zmieniło rodzaj sprawy poprzez zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy". Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy uchylił się od rozstrzygnięcia zarzutów odwołania przez co nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków nadzoru instancyjnego wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy nie zapewniły też skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, nie doręczyły szeregu pism, a tym samym uniemożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie skarżącego decyzja organu pomocy obarczona jest brakami, które nie zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym. Brak jest terminu wypłaty zasiłku celowego, a wypłata tego zasiłku została uzależniona od uprawomocnienia się decyzji I instancji, co miało wymusić na skarżącym odstąpienie od zaskarżenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuty skargi uznało za bezzasadne. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 30 zł nie oznacza naruszenia przepisów o pomocy społecznej. Nie została także naruszona, zdaniem organu odwoławczego, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o dokumenty znane stronie, co wynika z akt sprawy. Odnośnie dalszych zarzutów wskazano, że wyznaczony skład kolegium orzekający w niniejszej sprawie nie narusza art. 24 k.p.a., skład orzekający został wyznaczony stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wobec powyższego Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 30 zł nie wykazała istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w związku z czym brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią sporną jest wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności - w ocenie skarżącego jest on za niski. W rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie pomocowe w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika wprost z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany", lecz charakter fakultatywny. Oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może przyznać świadczenie osobie spełniającej kryteria ustawowe, lecz wcale nie jest do tego zobowiązany. Uznanie administracyjne dotyczy także wysokości świadczenia pomocowego. O przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego decydują potrzeby wnioskodawcy, które organ winien szczegółowo ustalić, udokumentować i rozważyć w toku postępowania administracyjnego oraz możliwości finansowe organu, który musi racjonalnie gospodarować środkami finansowymi w ciągu całego roku budżetowego, tak ażeby objąć pomocą jak największą grupę beneficjentów tej pomocy potrzebujących. Celem pomocy społecznej jest niewątpliwie zaspokajanie najbardziej elementarnych, niezbędnych potrzeb bytowych, nie zaś wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Pomocy społecznej nie można traktować jako stałego źródła dochodu, strona nie ma bowiem roszczenia o przyznanie jej pomocy w każdym przypadku w żądanej przezeń wysokości, a to dlatego, że pomoc społeczna ma wyłącznie wspierać, a nie zastępować beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Niezależnie od rodzaju podjętego rozstrzygnięcia, czy to pozytywnego, czy też negatywnego dla strony, organ winien w motywach decyzji szczegółowo i rzetelnie wyjaśnić okoliczności faktyczne i prawne, które zadecydowały o jego wydaniu, rozważyć i ocenić sytuację wnioskodawcy biorąc pod uwagę z jednej strony słuszny interes strony, z drugiej zaś - interes społeczny. Uzasadnienie decyzji w tym przedmiocie powinno być sporządzone na tyle przekonująco, ażeby strona wiedziała, z jakich konkretnie powodów organ przyznał jej świadczenie w określonej wysokości, a z jakich powodów odmówił jego przyznania. W wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1846/13 (Lex nr 1655902) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku strony skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącego, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący zamieszkuje sam w domu jednorodzinnym, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z zasiłków otrzymywanych z pomocy społecznej – otrzymuje zasiłek celowy i okresowy w kwocie 271 zł. Z uwagi na dochód jak i bezrobocie wnioskodawca kwalifikował się do przyznania pomocy z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i pomoc ta została stronie przyznana. W przekonaniu Sądu organ przyznając skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 30 zł nie naruszył granic uznania administracyjnego, zaś w motywach decyzji rzetelnie wyjaśnił przesłanki, które zadecydowały o uwzględnieniu jego żądania. Dodać w tym miejscu trzeba, że skarżący nie może wysuwać roszczeń wobec organów pomocowych co do wysokości świadczeń, o które wnioskuje. Ta zależy przede wszystkim od środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, liczby beneficjentów wnioskujących o udzielenie pomocy oraz ich indywidualnych potrzeb. W pierwszej zaś kolejności organ musi zabezpieczyć odpowiednią pulę środków na realizację świadczeń obligatoryjnych, a zasiłek celowy bez wątpienia do nich nie należy. Wyznacznikiem wysokości świadczenia nie mogą być zaś decyzje administracyjne dotyczące przyznania zasiłków celowych na rzecz innych podmiotów, ponieważ obowiązkiem organu administracyjnego jest ocena indywidualnej sytuacji każdego wnioskodawcy. Dodać należy, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Ponadto skarżący objęty jest pomocą w sposób ciągły w formie zasiłków okresowych oraz celowych. Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i prawidłowego zastosowania prawa materialnego, zatem nie zachodzą podstawy do podważenia zawartego w nich rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 100 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za bezzasadne. Z powyższych względów nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził również zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia SKO (skarżący nie sprecyzował powyższego zarzutu). Sąd nie stwierdza także naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a. Sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o dokumenty znane stronie, skarżący zaś składając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał, co do jakich okoliczności chciał się wypowiedzieć. Nieuzasadniony jest również zarzut co do nieprawidłowego składu SKO orzekającego w sprawie oraz co do niedopełnienia obowiązków przez prezesa SKO. Przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w tym wskazywany przez stronę art. 11 pkt 9, nie przewidują bowiem powoływania prezesa SKO do składu orzekającego w każdej sprawie rozpatrywanej przez SKO w celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa. Sąd też nie widzi podstaw do zawiadamiania innych organów odnośnie pracy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czy też jego członków, w tym Prezesa Rady Ministrów. W ocenie Sądu orzeczenia organów nie naruszają prawa. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja nie jest obarczona brakami, w szczególności nie było rzeczą organu odwoławczego wskazywanie skarżącemu terminu wypłaty zasiłku, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzja pierwszo-instancyjna zawierała pouczenie, że o dacie wypłaty świadczenia skarżący zostanie poinformowany odrębnym pismem. W tych okolicznościach na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec w sentencji wyroku.