IV SA/Wr 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i pozbawienia prawa do stypendium I. uchylono zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeczono w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądzono od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Starosta Dz. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 53 ust. 6, art. 2 ust.1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o pozbawieniu N. K. prawa do stypendium od dnia 31 stycznia 2010 r. i utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej od dnia 31 stycznia 2010 r. Uzasadniając decyzję podał, że w związku z rozpoczęciem stażu dnia 12 sierpnia 2009r. w NZOZ Szpital Powiatowy Spółka z o. o. w Dz. w zawodzie pracownik administracyjny, prawomocną decyzją z dnia [...] przyznano skarżącej prawo do stypendium w okresie odbywania stażu. Z przedłożonych w PUP dokumentów wynika, iż zainteresowana pozostaje niezdolna do pracy od dnia 2 listopada 2009r. do dnia 11 marca 2010r. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy "starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który pozostaje niezdolny do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym w sytuacji, gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z upływem ostatniego dnia wskazanego okresu 90-dniowego". W związku z tym, iż 30 stycznia 2010 r. upłynął 90-dniowy okres niezdolności do pracy wskutek choroby, należało orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej od 31 stycznia 2010r. Zgodnie z art. 53 ust. 6 ww. ustawy stypendium przysługuje odbywającemu staż bezrobotnemu. Z uwagi na fakt, że odwołująca się status bezrobotnego utraciła 31 stycznia 2010r., prawo do tego stypendium również jej nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. K. Podała, że w dniu 12 sierpnia 2009r. rozpoczęła staż w NZOZ Szpital Powiatowy w Dz. i w związku z tym przyznano jej prawo do stypendium. Od dnia 2 listopada 2009r. kiedy to została przyjęta do szpitala z rozpoznaniem poronienia zagrażającego ciąży, jej stan zdrowia nie polepszył się. Decyzja, od której składa odwołanie jest dla niej wielce krzywdząca. Starosta Dz. jako podstawę prawną swojej decyzji powołał art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i dokonał jego błędnej interpretacji gdyż ustawa w tym przepisie rzeczywiście nakazuje staroście pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która pozostaje niezdolna do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni ale odwołująca się jest kobietą ciężarną, a ciąża u kobiety to nie choroba. Zatem w jej przypadku żadna z powyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi, w związku z tym wnosi o uchylenie jawnie krzywdzącej ją i jej dziecko decyzji Starosty Dz. z dnia [...]. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 6, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał ustaleń odpowiadającym ustaleniom organu I instancji, a rozpoznając odwołanie stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu rejestracji – to jest 13 lipca 2009r., odwołująca się została zapoznana z przysługującymi jej prawami i obowiązkami, w tym o treści art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji, zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy. Dowodem na to jest podpisana i otrzymana w dniu 13 lipca 2009r. przez skarżącą "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy". Od dnia 12 sierpnia 2009r. bezrobotna odbywała staż w NZOZ Szpital Powiatowy w Dz. Spółce z o.o.. Starosta Powiatu Dz. decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu prawa do stypendium w okresie odbywania stażu. W okresie odbywania stażu przedłożyła zwolnienia lekarskie, które stwierdziły niezdolność do pracy od 1 września do 7 września 2009r., a następnie w sposób ciągły od 2 listopada 2009r. do 11 marca 2010r. W dniu 30 stycznia 2010r. upłynął 90 dniowy okres niezdolności do pracy wskutek choroby, w związku z tym orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia 31 stycznia 2010r. – i w konsekwencji utraty statusu osoby bezrobotnej orzeczono również utratę prawa do stypendium. W związku z zarzutami skargi organ zwrócił uwagę, że odwołująca się zgodnie z art. 80 ustawy, przedkładała zwolnienia lekarskie na druku ZUS ZLA, które poświadczały, że w wymienionym w nich okresie pozostawała niezdolna do pracy. Ustawodawca w art. 33 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy, ani też w innym artykule ustawy, nie wyłączył kobiet w ciąży z kręgu osób wymienionych w art. 33 ust. 4 pkt 9. Zatem w zakresie obowiązywania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do kobiet w ciąży przedkładających zwolnienia lekarskie z tytułu niezdolności do pracy stosuje się przepisy art. 33 ust. 4 pkt 9. Reasumując organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji, orzekająca o utracie przez zainteresowaną statusu osoby bezrobotnej i o pozbawieniu prawa do stypendium od dnia 31 stycznia 2010r. jest zgodna z aktualnym stanem prawnym. Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie w całości jako naruszającą prawo, złożyła N. K. W jej ocenie zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje działać organom władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa". Wojewoda D. dokonując wykładni rozszerzającej zapisów omawianej ustawy przekroczył granice zgodnego z prawem działania administracji, postępując na niekorzyść obywatela, dokonując tym samym wadliwej subsumcji stanu faktycznego pod normą art. 33 ust. 4 pkt 9 omawianej ustawy. Przywołała również ze słownika PWN definicję terminu ciąża i choroby i stwierdziła, że dokonując porównania obu pojęć w żaden sposób nie może się zgodzić aby kobietę pozostającą w ciąży określać jako osobę chorą. Wojewoda D. interpretował składane przez nią zaświadczenia o niezdolności do pracy ZUS ZLA jako potwierdzające jej niezdolność do pracy w wyniku choroby. Taka interpretacja jest bezzasadna, ponieważ żaden przepis prawa nie daje podstawy do wystawiania specjalnych zaświadczeń o niezdolności do pracy dla kobiet ciężarnych. Wskazała, że jej stan zdrowia w żadnym wypadku nie uzasadniał interwencji medycznej, zagrożenie dla płodu było bezpośrednią przyczyną dla pozostawania skarżącej w domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotni za wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. W ustawie z dnia 25 czerwca 1999 roku o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 267 ze zm.) zostały uregulowane zasady przyznawania i wypłaty świadczeń chorobowych. Zgodnie z art. 55 ust. 1 tejże ustawy zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, konieczności osobistego sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad chorym członkiem rodziny, jest wystawiane na odpowiednim druku, według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 59 ust. 14. W myśl ust. 2 tegoż artykułu zaświadczenie lekarskie zawiera informacje identyfikujące ubezpieczonego, któremu zostało ono wystawione, jego płatnika składek, wystawiającego zaświadczenie lekarskie i jego miejsce wykonywania zawodu oraz: 1) okres orzeczonej czasowej niezdolności do pracy, w tym okres pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, numer statystyczny choroby ustalonej według Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych, kody literowe, o których mowa w art. 57, i wskazania lekarskie; 2) okres zwolnienia od wykonywania pracy z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny, datę urodzenia członka rodziny i jego stosunek pokrewieństwa z ubezpieczonym. Zasady i tryb wystawiania zaświadczeń lekarskich na druku ZUS ZLA zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 roku, Nr 65, poz.741). W myśl § 1 ust.l tego rozporządzenia zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub konieczności osobistego sprawowania przez pracownika opieki nad chorym członkiem rodziny, wystawia się wyłącznie po przeprowadzeniu bezpośredniego badania stanu zdrowia ubezpieczonego lub chorego członka rodziny. Natomiast zgodnie z ust. 2 § 1 przy wystawianiu ubezpieczonemu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby należy brać pod uwagę stan zdrowia ubezpieczonego, z uwzględnieniem rodzaju i warunków pracy. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że lekarz po przeprowadzonym badaniu lekarskim, wystawiający zwolnienie lekarskie na druku ZUS ZLA potwierdza tym samym, że osoba w nim wskazana pozostaje niezdolna do pracy, a niezdolność ta jest spowodowana stanem zdrowia - chorobą. Nie jest zasadnym twierdzenie, że zaświadczenie lekarskie wystawione na druku ZUS ZLA nie potwierdza niezdolności do pracy z tytułu choroby. Faktem jest, że ciąża nie jest chorobą, jednakże wystawione przez lekarza zaświadczenie na druku ZUS ZLA wskazuje jednoznacznie, że osoba pozostaje niezdolna do pracy, a ta niezdolność jest spowodowana stanem zdrowia. Nie oznacza to, że sama ciąża jest chorobą ale, że stan zdrowia kobiety będącej w ciąży powoduje pozostawanie jej w niezdolności do pracy. Zainteresowana zgodnie z art. 80 ustawy, przedkładała zwolnienia lekarskie na druku ZUS ZLA, które poświadczały, że w wymienionym w nich okresie pozostawała niezdolna do pracy. Ustawodawca w art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy, ani też w innym artykule ustawy, nie wyłączył kobiet w ciąży z kręgu osób wymienionych w art. 33 ust. 4 pkt 9. Zatem w zakresie obowiązywania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do kobiet w ciąży przedkładających zwolnienia lekarskie z tytułu niezdolności do pracy stosuje się przepisy art. 33 ust. 4 pkt 9. Wojewoda D. zwrócił uwagę, że ustawodawca w projekcie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (projekt z dnia 12 maja 2010 roku), będącym obecnie w pracach Sejmu, w dodanym do art. 33 ust. 4d - proponuje wprowadzenie zakazu pozbawiania statusu bezrobotnego z powodu niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 90 dni kobiety w ciąży oraz w trakcie połogu, z wyjątkiem sytuacji, gdy bezrobotna sama występuje z takim wnioskiem. Zmiana ta reguluje na poziomie ustawowym kwestie, które do tej nie znalazły odzwierciedlenia w przepisach ustawy. Zatem skoro w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości odmiennego traktowania kobiet w ciąży od innych osób wypełniających dyspozycję art. 33 ust.4 pkt 9 ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy, tym samym Wojewoda nie mógł wydać decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje za uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze ani wskazaną podstawą prawną ale rozstrzyga skargę w granicach sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Dz. z dnia [...] pozbawiające zainteresowaną z dniem 31 stycznia 2010r. prawa do stypendium oraz statusu osoby bezrobotnej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniu 13 lipca 2009r. N. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dz. jako osoba pozostająca bez pracy i jej poszukująca, Starosta Dz. decyzją z dnia [...] orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 13 lipca 2009r. i o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Wtedy to została zapoznana z przysługującym jej prawami i obowiązkami, w tym o treści art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (teks jednolity z 2008 r. Dz.U. Nr 69 poz. 415 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Od dnia 12 sierpnia 2009r. odbyła staż w NZOZ Szpitalu Powiatowym Spółce z o.o. w Dz. W związku z odbywanym stażem Starosta Dz. decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu skarżącej prawa do stypendium – na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżąca w nieprzerwanym okresie od 2 listopada 2009r. do 11 marca 2010r. przedstawiła zwolnienie lekarskie, stwierdzające niezdolność jej do pracy. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Mówi on, że starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który pozostaje niezdolny do pracy, wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym w sytuacji, gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych i pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z upływem ostatniego dnia wskazanego okresu 90 dniowego. Jak stwierdzono wyżej niespornym jest fakt, że skarżąca pozostawała na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie 90 dni, z powodu niezdolności do pracy. Zgodzić się oczywiście należy ze skarżącą, że ciąża to nie jest choroba. Zresztą organ tak I jak i II instancji nie twierdził, że ciąża jest chorobą. Natomiast w ocenie Sądu jeżeli ciąża jest zagrożona, to na skutek niedyspozycji organizmu, która może spowodować niezdolność do pracy. Niewątpliwie niezdolność do pracy jest spowodowana w takim przypadku stanem zdrowia kobiety będącej w ciąży. Takie twierdzenia uzasadnia treść art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 31 poz. 267 ze zm.) a także § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wypadku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 1999r. Nr 65 poz. 741). W niniejszej sprawie według Sądu – istota sporu nie dotyczy kwestii choroby czy jej braku, u kobiety, która z powodu zagrożenia ciąży jest niezdolna do pracy ale interpretacji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia w kwestii pozbawienia statusu bezrobotnego i konsekwentnie pozbawienia prawa do stypendium. W ocenie Sądu interpretacja powołanego przepisu powinna być dokonana w oparciu o obowiązujący system prawa, na czele z Konstytucją RP i standardy konstytucyjne. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ) w art. 177 § 1 stanowi, że "pracodawca nie może rozwiązać umowy o pracę w okresie ciąży, a także w okresie urlopu macierzyńskiego pracownicy" (...), zaś w § 3, że umowa o pracę zawarta na czas określony lub na czas wykonywania określonej pracy albo na okres próbny przekraczający jeden miesiąc, która uległaby rozwiązaniu po upływie trzeciego miesiąca ciąży, ulega przedłużeniu do dnia porodu". Niewątpliwie powołane przepisy dają szczególne uprawnienia kobietom w ciąży będącym pracownicami. Brak jest podstaw aby w sytuacjach szczególnych w okresie odbywania stażu, pozbawić uprawnień zagwarantowanych ustawą szczególną jaką jest kodeks pracy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie kodeksu pracy. Rozwiązania zawarte w kodeksie pracy znajdują oparcie w art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polski, a także w art. 68 ust. 3 Konstytucji RP zapewniającym prawo do ochrony i szczególnej opieki zdrowotnej między innymi kobietom w ciąży. Interpretacja art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia bez uwzględnienia wymaganych wyżej standardów konstytucyjnych jest interpretacją wadliwą, nie znajdującą oparcia w obowiązującej konstytucji. Dodać w tym miejscu należy, że projekt zmian omawianej ustawy, Sejmu RP VI Kadencj; nr druku 3312 – w sposób wyraźny w art. 33 ust. 4 "d" stanowi, że starosta nie może pozbawić statusu bezrobotnego kobiety w ciąży oraz w okresie 30 dni po dniu porodu z powodu związanej z ciążą i porodem niezdolności do pracy, trwającej nieprzerwany okres 90 dni o którym mowa w ust. 4 pkt 9, z wyjątkiem sytuacji złożenia wniosku o pozbawienie statusu przez samą bezrobotną. Na marginesie zauważyć należy, że publikacje prasowe i wypowiedzi prawników z Wydziału Nadzoru i Kontroli Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, które przedstawił pełnomocnik skarżącej nie posiadają charakteru dokumentów, czy też aktów prawnych, które Sąd bierze pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. W tych okolicznościach Sąd po myśli art. 106 § 3 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówił dopuszczenia ich w poczet dowodów, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uchylił w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 omawianej wyżej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). H.B. 23.11.2010r.