IV SA/Wr 335/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 lutego 2015 r. R. D., dalej zwany też skarżącym, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii delegacji do podróży służbowych Wójta Gminy K. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 15 lutego 2015 r. W dniu 9 marca 2015 r. Wójt Gminy K. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżący wniósł odwołanie od niniejszego pisma, traktując je jako decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. poinformował skarżącego, że nie zachodzą przesłanki do podjęcia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. W piśmie tym wskazano, że Wójt Gminy K. nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Za taką nie można uznać pisma z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 k.p.a. Oznacza to, że pismo skarżącego z dnia 16 marca 2015 r. nie można uznać za odwołanie, zatem brak było podstaw do uruchomienia odwoławczego postępowania administracyjnego. Końcowo skarżącego poinformowano, ze jeżeli uważa, że informacja w żądanym zakresie stanowi informację publiczną, może wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 19 kwietnia 2015 r. skarżący zakwestionował stanowisko Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego pismo to spełnia wymogi ustawowe decyzji administracyjnej, a Kolegium błędnie przyjęło, że organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji, tj. decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz spowodowanie, aby Wójt Gminy K. udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wstępną powinnością Sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji w celu ustalenia czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji : 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku - nie stanowi informacji publicznej. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającego go pisma Wójta Gminy K. z dnia 9 marca 2015 r., nr [...] pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej, stwierdzić należy, że treść analizowanego pisma wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji . Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art.16). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy . W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24.01.2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki właśnie charakter zaskarżonego pisma potwierdza jego treść. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi uprawnionemu do pozyskiwania informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Wymaga podkreślenia, że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają szersze obowiązki Sądu administracyjnego w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym. Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez Sąd administracyjny. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.