IV SA/Wr 336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych I. uchyla decyzję I i II instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w J. G. z dnia [...] r. o odmowie wypłacenia A. M. równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. W związku z prawomocnym wyrokiem uniewinniającym Sądu Okręgowego A. M., pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w J. G., zwrócił się "o spowodowanie naliczenia i wypłacenia zaległego równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie" za okres zawieszenia, czyli za rok 2005, 2006 oraz pięć miesięcy roku 2007. Pismem z dnia 12 września 2007 r. Komendant Miejski Policji w J. G. poinformował wnioskodawcę, że równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie należy się policjantowi od 1 sierpnia 2007 r., natomiast za okres zawieszenia funkcjonariusza równoważnik nie przysługuje. Organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o interpretację przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166), dokonaną przez Dyrektora Biura Prawnego Komendy Głównej Policji. Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. A. M. zwrócił się ponownie do Komendanta Miejskiego Policji w J. G. o naliczenie w wypłacenie równoważnika mundurowego za okres zawieszenia. Zarzucił organowi błędną interpretację postanowień przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166). Pismem z dnia 4 marca 2008 r. Komendant Miejski Policji w J. G. podtrzymał stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia [...] r. W odwołaniu do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. A. M. podniósł zarzuty dowolnej i błędnej interpretacji przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz nie wydania w jego sprawie decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] r. . nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. podtrzymał stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w J. G. o odmowie wypłacenia A. M. równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. zarzucił, że zaskarżona decyzji o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia go w czynnościach służbowych narusza przepisy prawa materialnego tj. § 8 w związku z § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Zdaniem skarżącego wykładnia powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie przyznaje się policjantowi wspomnianego równoważnika za czas zawieszenia w czynnościach służbowych, ale tylko w takim przypadku, jeżeli w czasie tego zawieszenia w czynnościach służbowych następuje zwolnienie ze służby policjanta. Jeżeli zaś nie ma to miejsca, czyli nie następuje zwolnienie ze służby w Policji w czasie zawieszenia w czynnościach służbowych, to równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie przysługuje policjantowi również za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Skarżący podnosi, że intencją ustawodawcy było przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli policjant pozostaje w służbie po okresie zawieszenia. W jego przypadku mamy do czynienia z pozostaniem w służbie po okresie zawieszenia. W ocenie skarżącego stanowisko Dyrektora Biura Prawnego Komendy Głównej Policji będące podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest nietrafne i bezpodstawne. Ma ono cechy dowolnej interpretacji obowiązujących przepisów rozporządzenia. Ponadto A. M. podnosi zarzut nie wydania w jego sprawie decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, albowiem nie jest ona oparta na usprawiedliwionych postawach. Zdaniem Komendanta przyjęta przez skarżącego interpretacja postanowień § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest sprzeczna z delegacją ustawową, której wykonanie stanowi powyższe rozporządzenie. Organ argumentuje, iż właściwa wykładnia przepisu § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia musi uwzględniać podstawowe zasady związane z przyznaniem prawa do równoważnika w zamian za umundurowanie wynikające z treści rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy administracji obu instancji wadliwie zinterpretowały i niewłaściwie zastosowały przepisy § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166), co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie przysługującego funkcjonariuszom Policji na podstawie art. 70 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277 z póź. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz.1166 ze zm.). W pierwszej kolejności niezbędnym jest ustalenie, czy pismo z dnia 3 czerwca 2008 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jest decyzją administracyjną. Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, Lex nr 205607). W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, podpis osoby reprezentującej organ administracji oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia 3 czerwca 2008 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu wydającego akt, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, podpis organu administracji oraz pouczenie o zaskarżeniu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. W sprawie równoważnika w zamian za umundurowanie policjantów organ winien wydać decyzję administracyjną. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz.1166 ze zm.) nie wskazuje na konieczność wydania decyzji, to jednakże w świetle stosunku służbowego łączącego policjanta z jego pracodawcą oraz w świetle innych rozporządzeń zakładających wydawanie w sprawach ogólnie mówiąc należności pieniężnych decyzji administracyjnych (np. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) należy przyjąć, iż w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego policjantom w zamian za umundurowanie, powinna być wydawana decyzja administracyjna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy podnieść, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz.1166 ze zm.). Akt ten stanowi wypełnienie delegacji ustawodawczej zawartej w przepisie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji. Policjantowi, któremu nie wydano w naturze przedmiotów umundurowania, określonych w przepisach odrębnych, przysługuje równoważnik pieniężny (§ 1 rozporządzenia). Równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w trakcie jego trwania następuje zwolnienie policjanta ze służby – za okres zawieszenia (§ 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Policjantowi zawiesza się wypłatę równoważnika w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych (§ 8 rozporządzenia). Skarżącemu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, czyli za rok 2005, 2006 oraz pięć miesięcy roku 2007, nie wypłacano równoważnika w zamian na umundurowanie. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy o Policji po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Prawomocnym wyrokiem sądu karnego A. M. został uniewinniony. Prawomocny wyrok zakończonego postępowania karnego wpływa na wypłatę zawieszonej części uposażenia, jeżeli zaistniały przesłanki z art. 124 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Równoważnik w zamian za umundurowanie stanowi element uposażenia policjanta, zatem w świetle postanowień art. 124 ust. 2 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, powinien zostać wypłacony za okres zawieszenia. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wadliwie zinterpretowały i zastosowały postanowienia § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W przepisie tym wysłowiona jest bowiem jednoznaczna norma odmawiająca przyznania równoważnika w zamian za umundurowanie wyłącznie policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 6 miesięcy, ale tylko w takim przypadku, jeżeli w czasie tego zawieszenia następuje zwolnienie ze służby policjanta. Jeżeli zaś nie ma to miejsca, czyli nie następuje zwolnienie ze służby w Policji w czasie zawieszenia w czynnościach służbowych, to równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie przysługuje policjantowi, po ustaniu przyczyny zawieszenia, również za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący, po okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, pozostał w służbie w Policji. Sąd zwraca uwagę, że wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego, powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki wykładni językowej, pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu. Wbrew zatem stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw do stosowania w przedmiotowej sprawie wykładni systemowej przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Powyższe oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie orzeczeń na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania płynące wprost z rozważań zawartych w niniejszym wyroku, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166). Z uwagi na charakter sprawy sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności decyzji (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).