IV SA/Wr 341/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 341/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 8 listopada 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r., sprawy ze skargi A. O., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, , , uchyla zaskarżoną decyzję., , , | Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...], nr [...] w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 16 lutego 2017 r. A. O. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ś. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci N. O., K. O. i P. O., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na K.O. i P. O. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. O. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Ś. przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na N.O., K. O. i P. O. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 października 2017 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na K. O. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. O. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. Natomiast organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na N. O., K. O. i P. O. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na K. O. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. O. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na P. O. od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r. przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wynosi 942,91 zł, a więc przekracza kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku rodzinnego, tj. 674,00 zł. Łączna kwota przekroczenia dochodu rodziny wynosi 1.344,56 zł, a łączna kwota przyznanych zasiłków wynosi 780,00 zł, w związku z czym wnioskodawczyni nie przysługują za luty 2017 r. świadczenia przyznane metodą "złotówka za złotówkę". Natomiast w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wynosi 424,19 zł i nie przekracza kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w okresie urlopu wychowawczego prawo do odrębnego dodatku na opiekę nad każdym z dzieci urodzonych podczas jednego porodu nie przysługuje, zostaje jedynie zróżnicowany okres przysługiwania powyższego dodatku. W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji w części i przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatku wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, tj. dla K. O. i P. O. w kwocie po 400,00 zł miesięcznie na każde dziecko w okresie od 1 marca 2017 r. do 31 października 2017 r. Strona wskazała, że dodatek ten winien zostać przyznany na każde dziecko z ciąży mnogiej. Organ błędnie przyjął, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400,00 zł na wszystkie dzieci. Zdaniem skarżącej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem, urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje na każde z tych dzieci. Wobec przyznania zasiłków rodzinnych na każde z bliźniąt i spełnienia w stosunku do każdego dziecka warunków ustawowych, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci, do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje dodatek wychowawczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie jest w pełni uzasadnione, jednak z uwagi na wagę podniesionych w nim zarzutów, które mogą decydować o okresie i wysokości należnych świadczeń, zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości, a nie w części zaskarżonej przez wnioskodawcę, i sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jak dalej wskazało SKO, mając na uwadze popełnienie błędu przez organ pierwszej instancji w kwestii rozstrzygnięcia o prawie wnioskodawczyni do powyższego dodatku oraz wysokość tego dodatku – 400,00 zł, zaskarżoną decyzję należy w całości uchylić i sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sposób obliczania wysokości przysługujących zasiłków rodzinnych w relacji do dochodu rodziny metodą "złotówka za złotówkę" oraz dotychczasowe ustalenia SKO w kwestii posiadania przez stronę prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego uniemożliwia Kolegium wydanie decyzji merytorycznej, przyznającej stronie dodatek, albowiem decydując o okresie i wysokości świadczeń rodzinnych przysługujących stronie Kolegium de facto orzekałoby jako organ pierwszej instancji i decyzję tę można by było zaskarżyć jedynie do sądu administracyjnego. Unikając tej sytuacji Kolegium obowiązane jest uchylić w całości zaskarżoną decyzję, pomimo że strona zaskarżyła tylko jej część, i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na względzie uprawnienie strony do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego na oboje dzieci: P. i K. O. po 400,00 zł na każde dziecko i ponownie ustali okres przysługiwania świadczeń oraz ich wysokość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Według strony organ drugiej instancji powinien orzec merytorycznie o sprawie, podejmując ostateczną decyzję, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie było ku temu przesłanek. SKO uznało bowiem, że odwołanie jest w pełni uzasadnione i stronie przysługuje dodatek również na drugie dziecko podczas przebywania na urlopie wychowawczym, tj. po 400,00 zł na każde dziecko. SKO wskazało też, że organ pierwszej instancji popełnił błąd w obliczeniu wysokości zasiłku i ustaleniu okresu, na jaki zasiłek przysługuje, nie uwzględniając lutego 2017 r. i przyznając zasiłek od marca 2017 r. Strona obliczyła, że suma przyznanych za luty 2017 r. zasiłków łącznie z drugim dodatkiem uznanym przez SKO w łącznej kwocie 1.280,00 zł jest niższa o 64,56 zł od kwoty przekroczenia kryterium dochodowego rodziny, a więc stronie nie przysługuje zasiłek w wysokości ustalonej metodą "złotówka za złotówkę". Strona zarzuciła, że pomimo uznania odwołania za zasadne SKO nie orzekło o sprawie merytorycznie, tylko przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona spodziewa się jednak wydania na jej niekorzyść decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji, a także przedłużenia terminu załatwienia sprawy o kolejne miesiące, podczas gdy można było załatwić sprawę na etapie organu drugiej instancji. Chociaż organ drugiej instancji jest przychylny stronie, to mimo wszystko nie podjął merytorycznej decyzji. Organ odwoławczy winien zwrócić uwagę na wyliczenie, które dotyczy miesiąca lutego i przyznać drugi dodatek do zasiłku rodzinnego. Oddanie ponownie sprawy do organu pierwszej instancji skutkuje brakiem wyrównania zasiłków od miesiąca marca, czyli decyzja będzie dla strony niekorzystna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że skarżącej przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci, urodzonych w trakcie jednego porodu, tj. 2 x 400,00 zł. Organ odwoławczy przywołał w tym zakresie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1. 24 miesięcy kalendarzowych; 2. 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3. 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie występują żadne przesłanki negatywne, niweczące prawo do omawianego dodatku, wymienione w art. 10 ust. 5 cyt. ustawy. Jednakże pomimo zajęcia powyższego stanowiska, SKO nie orzekło merytorycznie w sprawie, tylko powołując jedynie w osnowie decyzji art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że w sytuacji przyznania omawianego dodatku do zasiłku rodzinnego na obydwoje dzieci należy powtórnie porównać łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny za miesiąc luty 2017 r. w celu rozważenia ewentualnego przyznania zasiłków rodzinnych za miesiąc luty 2017 r. metodą "złotówka za złotówkę" stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie przywołał treści art. 138 § 2 k.p.a., a przede wszystkim nie analizował wskazanych w tym przepisie przesłanek do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że z uwagi na "popełnienie błędu przez organ pierwszej instancji w kwestii rozstrzygnięcia o prawie wnioskodawczyni do dodatku do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz wysokość tego dodatku" decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takie działanie SKO nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji o charakterze kasacyjnym przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 . Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art.138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim doktryna pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r. IV SA 208/99, Lex nr 547/45, W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast., M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne", C.H Beck W-wa 2004, str. 207). Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W rozpatrywanej sprawie SKO stwierdziło naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy nie stwierdził natomiast naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i tym bardziej nie mógł stwierdzić, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO uznało, iż materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego został zgromadzony w aktach sprawy w sposób wystarczający i przyznało, że skarżącej taki dodatek przysługuje na obydwoje dzieci. Materiał dowodowy, którym dysponował organ odwoławczy w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozwalał SKO jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca spełniała warunki do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na obydwoje dzieci. W związku z powyższym należy stwierdzić, że SKO nie wykazało istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wydało decyzję kasacyjną z naruszeniem tego przepisu. Wbrew twierdzeniom SKO także konieczność rozważenia, czy po przyznaniu spornego dodatku do zasiłku rodzinnego świadczenia rodzinne będą przysługiwać skarżącej za luty 2017 r. zgodnie z metodą "złotówka za złotówkę" nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie przez SKO, od jakiej daty należy przyznać skarżącej świadczenia rodzinne. Jakichkolwiek braków w materiale dowodowym w tym zakresie nie wskazał organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zaistniały przesłanki do orzeczenia co do istoty sprawy i załatwieniu wnioski skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych przez organ drugiej instancji. Powtórzyć bowiem raz jeszcze należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy, jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego, to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 448/16). Należy też zauważyć, że uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pozbawiło skarżącą możliwości terminowego otrzymania świadczeń rodzinnych przyznanych w decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.