IV SA/Wr 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. Rz. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylono zaskarżone postanowienie. Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał J. Rz. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2009 r. J. Rz. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w W. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W odpowiedzi na powyższe pisma Komendant Miejski Policji w W. pismem z dnia [...] nr [...] poinformował skarżącą, że szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). § 8 tego rozporządzenia stanowił podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia wobec emerytów i rencistów policyjnych do dnia 31 grudnia 2005 r. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266 poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów, uchylono § 8 oraz ust. 2 § 9, pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata, o które ubiega się strona. Wskazał też, że orzecznictwo sądów w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest jednolite. Między innymi w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 1335/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że art. 91 ustawy o Policji nie przyznawał emerytom policyjnym prawa do równoważnika, tym samym wydane na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad, przyznawania, odmowy przyznania (...) w pierwotnym brzmieniu (§ 8), przyznające to świadczenie między innymi emerytom policyjnym wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Nowelizacja rozporządzenia MSWiA, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przywracała więc stan prawny zgodny z ustawą. Dodał też, że sprawa wypłaty równoważnika emerytom i rencistom jest przedmiotem konsultacji i opinii prawnych. O ewentualnej zmianie stanowiska w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni zostanie poinformowana oddzielnym pismem. Skarżąca w piśmie z dnia 28 maja 2007 r. kierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wezwała do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika za remont mieszkania za lata 2006-2008 i ustalenie prawa do tego równoważnika. W uzasadnieniu tego pisma podała, że w styczniu 2009 r. złożyła wniosek o wypłacenie równoważnika. Dzień doręczenia pisma organowi jest datą wszczęcia postępowania – ale Komendant Miejski Policji w W., do którego był kierowany wniosek do chwili obecnej na nie nie odpowiedział, zgodnie z wymogami §9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. "W związku z powyższym oczekuję wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej, zgodnie z literą wyżej powołanego rozporządzenia", a niedotrzymanie terminu spowoduje wniesienie przez odwołującą się skargi na bezczynność. Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania J. Rz. od pisma Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że odwołująca się jest emerytem policyjnym, oraz że dnia 10 stycznia 2009 r. złożyła do Komendanta Miejskiego Policji w W. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Odpowiedź otrzymała w dniu [...]. W piśmie tym, oznaczonym nr [...], została poinformowana, że w związku z nowelizacją w 2005 r. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – brak jest podstaw do przyznania i wypłacenia emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono argumentację prawną, zaprezentowaną w piśmie z dnia [...] uzasadniającą według organu odmowę wypłaty równoważnika. Odnosząc się zaś do sentencji postanowienia organ II instancji podniósł, że zastosowana przez Komendanta Miejskiego Policji w W. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji, jest właściwa, w związku z wprowadzeniem nowelizacji wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylającej w §9 ustęp 2, który określał organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. Wskazał też, że omawiana nowelizacja rozporządzenia wykonawczego nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem i nie narusza zasad ochrony praw nabytych. Ostatecznie organ konkludował, że brak jest podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla rencistów i emerytów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] J. Rz. wniosła o jego zmianę, poprzez przyznanie jej równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi odwołująca się podniosła, że wniosła o przyznanie i wypłacenie równoważnika za remont mieszkania ale otrzymała tylko odmowną odpowiedź na piśmie choć, w tej sprawie powinna zostać wydana decyzja. Pismem z dnia 28 maja 2009 r. zwróciła się o wydanie decyzji. W odpowiedzi otrzymała zaskarżone postanowienie. Zarzuciła, że powołany w podstawie prawnej art. 134 k.p.a. w jej ocenie nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nie otrzymała żadnej decyzji ani postanowienia, od którego mogłaby się odwołać, a wymieniony przepis na zastosowanie tylko właśnie w takim przypadku. Odnosząc się do kwestii merytorycznej skarżąca stwierdziła, że zmiana rozporządzenia nie powoduje automatycznie utraty praw nabytych. Przepisy zaś nowego rozporządzenia i przepisy przejściowe nie przewidują utraty praw nabytych. Fakt wydania bezprawnej decyzji pozbawiającej ją prawa do ekwiwalentu za remont mieszkania nie ma znaczenia, bo wydano ją z naruszeniem prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Uzasadnienie skargi odnosi się w całości do wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2009 r. i jego rozpoznania, a także zawiera zarzut przywołania niewłaściwej podstawy prawnej (art. 134 k.p.a.). Jednakże te okoliczności, na tym etapie postępowania, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, co wynika z niżej przedstawionych wywodów. Wyjaśnić tylko należy, że wobec potraktowania przez organ pisma skarżącej jako odwołania, zasadne było powołanie w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a. Z sentencji skargi wynika jednoznacznie, że została ona wniesiona na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]. Zatem mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem rozpoznania Sądu jest legalność wyżej opisanego postanowienia; ustalenie czy nie narusza ono przepisów prawa materialnego, lub przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przechodząc do rozpoznania skargi należy przede wszystkim podkreślić, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej, konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w latach 2004 - 2005 równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...]. Komendant Miejski Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącej o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008, wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w W. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis reprezentanta organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Miejskiego Policji w W., w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżąca ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jej wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od pisma Komendanta Miejskiego Policji w W., bo tak zostało potraktowane pismo skarżącej z dnia 28 maja 2009 r. powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie, o czym mowa wyżej, taka decyzja zapadła (decyzja to pismo Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...]), to po myśli art. 15 k.p.a. służy od niej, w postępowaniu administracyjnym, odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W tych zatem okolicznościach należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.