IV SA/Wr 343/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania J. Cz. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy wymeldowania A. Cz. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ulicy L. [...] w M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, postępowanie w sprawie wymeldowania A.Cz. z miejsca pobytu stałego zostało wszczęte na wniosek J.Cz., który argumentował go tym, iż córka przebywa obecnie w K. i nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Z kolei, w oświadczeniu z dnia [...] A.Cz. stwierdziła, że w K. zameldowana jest na pobyt czasowy w lokalu przy ul. N. [...]. Strona podkreśliła, że jej nieobecność w M. spowodowana jest nauką i leczeniem, które odbywają się w stolicy m. Posterunek Policji w M., pismem z dnia [...], poinformował organ prowadzący postępowanie, że A.Cz. w miejscu zameldowania na pobyt stały nie przebywa od 5 lat, ponieważ mieszka w K. W pisemnym oświadczeniu z dnia [...] A.Cz. podkreśliła, że po uporaniu się z problemami zdrowotnymi ma zamiar ponownie zamieszkać w miejscu zameldowania na pobyt stały. Ponadto, załączyła do przesłanej korespondencji liczne kserokopie dokumentów, które potwierdzają, że na przestrzeni ostatnich lat pobierała naukę oraz poddawała się leczeniu (rehabilitacji) w K. Korzystając z pomocy prawnej Urzędu Miasta K. w dniu [...] przesłuchano A. Cz., która oświadczyła, że mieszkania przy ulicy L. [...] w M. nie opuściła trwale. Strona wskazała, że od 2005 r. czasowo przebywa w K., ponieważ ma tam korzystniejsze warunki do leczenia i rehabilitacji. Stwierdziła też, że po zakończeniu leczenia ma zamiar powrócić do miejsca zameldowania na pobyt stały. Uznając za wystarczający zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] nr [...], Wójt Gminy M. orzekł o odmowie wymeldowania A.Cz. z miejsca pobytu stałego. Od tej decyzji J.Cz. wniósł odwołanie do Wojewody D., w którym zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Wójta Gminy M. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pojęcie "opuszcza" należy interpretować, jako dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojęcie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Należy zauważyć, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy rozumieć nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym. W tym miejscu Wojewoda D. zaznaczył, że obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. W niniejszej sprawie istotnym jest fakt, iż zarówno przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, jak również w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, A. Cz. miała zgłoszony pobyt czasowy w lokalu przy ul. N. [...] w K. Podkreślenia wymaga, iż właściwy w sprawie organ uznał zasadność zameldowania wyżej wymienionej na pobyt czasowy. Tak więc, bez wyeliminowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania A.Cz. w K. nie można skutecznie podnosić, że strona bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania w M., gdzie zameldowana jest na pobyt stały. Bez zakwestionowania prawidłowości zameldowania na pobyt czasowy nie można twierdzić, że A.Cz. trwale opuściła miejsce stałego zameldowania, tym bardziej, że żaden przepis nie zobowiązuje lokatora mieszkania do przebywania w nim określoną ilość godzin dziennie, czy stałego w nim nocowania. Rozstrzygając niniejszą sprawę należało wziąć pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1676/2008, w którym stwierdzono, że zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji podyktowana była tym, iż A.Cz. dopełniła ciążący na niej obowiązek meldunkowy poprzez zameldowanie się w miejscu pobytu czasowego, natomiast tryb przewidziany w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Wójta Gminy M., dotyczy osób, które uchylają się od spełnienia tego obowiązku. Fakt, iż organ meldunkowy w K. nie miał wątpliwości przyjmując od A.Cz. zgłoszenie pobytu czasowego powoduje, że Urząd Gminy w M. związany jest tym stanowiskiem, tym samym nie może go kwestionować. Organy administracji nie mogą interpretować kwestii związanych z charakterem pobytu w ten sposób, że w razie wątpliwości rozstrzygają sprawę na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny - a takiego w sprawie nie stwierdzono. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż "organ gminy nie przeprowadził w sposób właściwy, obiektywny i pełny postępowania w sprawie", organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Analiza akt postępowania wykazała, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny, w granicach określonych przepisem art. 80 k.p.a. Organ meldunkowy zapewnił odwołującemu się czynny udział w postępowaniu poprzez umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy, jak również umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący się nie skorzystał z przysługującego uprawnienia. Podkreślenia wymaga również, iż trwające pomiędzy stronami postępowania spory, są sporami cywilnoprawnymi i do ich rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne, nie zaś organy administracyjne, które nie mają kompetencji, by w trybie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dokonać skutecznych rozstrzygnięć w tym zakresie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Wójta Gminy M., ponieważ z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że A.Cz. swoje sprawy życiowe obecnie koncentruje w miejscu zameldowania na pobyt czasowy. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu obywateli umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.Cz. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegające na przyjęciu, iż A.Cz. nie opuściła dobrowolnie mieszkania położonego M., w sytuacji kiedy z materiału dowodowego wynika, iż opuściła mieszkanie w wyniku zamieszkania u konkubenta w K. Skarżący podniósł, iż A.Cz. przebywa w K., w lokalu przy ul. N. [...], gdzie jest zameldowana na pobyt czasowy. Wyprowadziła się z M. ponad 5 lat temu w celu nauki i rehabilitacji, które już dawno zakończyła i aktualnie ani się nie uczy, ani też nie leczy. Pobyt w K. już dawno stracił charakter pobytu czasowego, gdyż A.Cz. zlokalizowała tam swoje centrum życiowe, zamieszkała z konkubentem. Informacje przekazane przez nią w trakcie postępowania administracyjnego o planowanym powrocie do miejsca stałego pobytu oraz co do charakteru i powodów pobytu w K. są nieprawdziwe. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przedłożył dokument, w posiadanie którego wszedł w toczącej się sprawie o alimenty, a z którego wynika prawdziwy powód jej pobytu w K., czyli chęć przebywania z konkubentem. Bezsporne jest to, że A.Cz. ponad 5 lat temu dobrowolnie opuściła miejsce swojego stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku meldunkowego, a także to, że swoje centrum życiowe i sprawy życiowe, tj. naukę, leczenie, sprawy osobiste zlokalizowała w K., zrywając więzy z lokalem w M. Wizyty w miejscu stałego pobytu były w przeszłości tylko okazjonalne, sporadyczne i bardzo krótkotrwałe. Nie tylko urwały się kontakty osobiste, ale także symboliczne życzenia z okazji świąt, imienin, itp. A.Cz. wiedziała, że mieszkając w M. może również uczyć się, pracować, leczyć, odbywać rehabilitację ale dom rodzinny porzuciła zrywając wszelkie kontakty. Jak podkreślił skarżący, przez termin "zamiar", w przypadku opuszczenia miejsca pobytu, należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 437/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyżej powołanym wyroku orzekł, że materialnoprawną podstawą wymeldowania w rozpatrywanym przypadku jest art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z przywołanej normy prawnej wynikają przesłanki, których łączne spełnienie jest niezbędne do wydania decyzji o wymeldowaniu, a mianowicie - opuszczenie przez osobę zameldowaną miejsca pobytu stałego lub czasowego na czas trwający ponad trzy miesiące oraz niedopełnienie przez osobę opuszczającą miejsce pobytu obowiązku wymeldowania się. Celem przytoczonej regulacji jest zapewnienie zgodności między stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności, które powinny rejestrować i odzwierciedlać zmiany miejsc pobytu. Z tych też względów nałożono na osoby podlegające obowiązkowi meldunkowemu powinność dokonywania czynności służących rejestracji miejsca pobytu, a organom meldunkowym przyznano uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć mających zastępować takie czynności (gdy nie podejmie ich osoba zobowiązana) właśnie dla uzyskania zgodności między ewidencją, a istniejącym stanem rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt V SA 3657/02, Wspólnota 2004, nr 8). Jakkolwiek, generalnie, w orzecznictwie sądowym dodatkowo utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu omawianego wyżej art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, wszakże na tle samego brzmienia art. 15, przesłankę opuszczenia miejsca pobytu wyczerpywać mogą różnorakie stany faktyczne. Przy ocenie jej występowania organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych "pobytem stałym" jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych. Przez termin “zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować jednak nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 17 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 664/99, Lex Polonica nr 363148). Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok Wojeódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2415/06, Lex nr 318085). Ponadto zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że za miejsce stałego pobytu uznaje się miejsce, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejscem stałego pobytu jest jednocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu od którego jest zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualne miejsce dojazdu do miejsc pracy lub nauki), miejsce robienia zakupów i korzystania z usług i opieki medycznej, itp. O istnieniu przesłanki opuszczenia, czy też nie miejsca stałego pobytu, można mówić wtedy, gdy całokształt zachowań zainteresowanej osoby będzie wskazywał, iż lokal, w którym była na stałe zameldowana jest nadal miejscem koncentracji jej interesów życiowych lub przestał być tego rodzaju miejscem. Obowiązkiem organu administracji w sprawie o wymeldowanie jest nie budzące wątpliwości ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek do wymeldowania, wskazanych w cytowanym przepisie. Skoro A.Cz. opuściła miejsce pobytu stałego, mieszka wraz z konkubentem już ponad 5 lat oznacza to, że swoje centrum życiowe przeniosła do K., a poprzez to zachodzą przesłanki do wymeldowania jej z miejsca pobytu stałego w M., gdyż aktualnie jej miejscem pobytu stałego, a nie czasowego jest Kraków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. z 2006 r. Dz. U. nr 139, poz. 993 ze zm.); dalej: ustawa, stanowi, iż organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłanką wymeldowania jest opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, Lex nr 50123). O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z koncentracją aktywności życiowej w nowym miejscu. Rezygnacja z przebywania w lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Jak wynika z akt sprawy córka skarżącego zameldowana jest na pobyt czasowy w K. Dopełniła w tym zakresie ciążącego na niej obowiązku meldunkowego. Rozważając zatem kwestię opuszczenia lokalu przez córkę skarżącego zważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, iż za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu, do niego nie została dopuszczona i nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, Lex nr 79243). W rozpatrywanej sprawie taki zamiar nie towarzyszył córce skarżącego. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż A.Cz. nie mieszka w lokalu położonym w miejscowości M., tj. w miejscu pobytu stałego, a czasowo przebywa K., jednakże bez zamiaru stałego wiązania się z tym miejscem. Okoliczność zameldowania córki skarżącego na pobyt czasowy w K., nawet trwający od roku 2005, nie może natomiast przemawiać za wymeldowaniem jej z miejsca pobytu stałego. Przez pojęcie zameldowania na pobyt czasowy, w świetle art. 7 ust. 1 ustawy, należy bowiem rozumieć przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Na tle relacji pomiędzy pobytem czasowym a pobytem stałym w rozumieniu ustawy w orzecznictwie ukształtował się pogląd, w świetle którego zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 263/06, Lex nr 321529). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że dopóki córka skarżącego była zameldowana na pobyt czasowy, nieobecność w lokalu jej stałego zameldowania była uzasadniona i nie nosiła się ona z zamiarem stałego opuszczenia tego lokalu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.