IV SA/Wr 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. D. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. bez numeru w przedmiocie przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. przyznaje radcy prawnemu J. R. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 292,80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I. D. złożyła skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie przerwania wobec niej postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji, o której skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] znak [...], doręczonym w dniu 16 stycznia 2008r. W skardze na powyższy akt podniesiono zarzut naruszenia art. 60 i art. 31 Konstytucji RP, art. 25 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tj. Dz.U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm./ przez jego niezastosowanie oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji /Dz.U. Nr 12, poz. 77/ przez jego zastosowanie domagając się uchylenia aktu /czynności/ i uznania obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. umieszczenia jej na liście kandydatów spełniających wymogi przyjęcia do służby w Policji oraz przyjęcia jej do służby. W uzasadnieniu podano, iż na przełomie września i października 2007r. złożyła w Komendzie Powiatowej Policji w L. podanie o przyjęcie do służby w Policji wraz z załącznikami. Tym samym przystąpiła do ogłoszonego postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji i w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy w/w rozporządzenia z dnia 23 stycznia 2006r., które utraciło moc w związku z wejściem w życie kolejnego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji /Dz.U. Nr 170, poz. 1202/ z uwagi na § 30 tego ostatniego rozporządzenia przewidującego, iż do postępowań kwalifikacyjnych rozpoczętych i niezakończonych przed dniem 4 października 2007r. jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, należy stosować przepisy dotychczasowe. Skarżąca wskazała na pozytywne wyniki etapów postępowania kwalifikacyjnego i powołała się na fakt, iż w dniu 7 stycznia 2008r. otrzymała informację w stawieniu się w Komendzie Powiatowej w L. celem podjęcia służby w dniu 18 stycznia 2008r. W dniu 16 stycznia otrzymała zaś pismo informujące o przerwaniu prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego z dniem 10 stycznia 2008r. Pismo to nie zawierało żadnego uzasadnienia, ani nawet wskazania przyczyny przerwania postępowania. Następnie pismem, z dnia 18 stycznia 2008r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o zmianę stanowiska i przyjęcie jej do służby oraz podanie przyczyny przerwania postępowania, na które otrzymała odpowiedź sprowadzającą się do przytoczenia treści § 9 ust. 2 rozporządzenia i wyjaśnienia, że rozstrzygnięcie o przerwanie procedury nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym nie wymaga uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, brak wymogu uzasadnienia rozstrzygnięcia został wprowadzony do treści tego przepisu dopiero w rozporządzeniu MSWiA z dnia 30 sierpnia 2007r. Powyższe jednak nie oznacza braku obowiązku wskazania przyczyny przerwania postępowania, która musi być podana, a odstąpić można, tylko od jej uzasadnienia. Zarzuciła, że nie udostępniono jej całości akt dotyczących postępowania kwalifikacyjnego. Według skarżącej czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w przedmiocie przerwania wobec niej postępowania kwalifikacyjnego ma charakter czynności /aktu/, o której mowa w art. 3 § 4 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komendant podejmując tę czynność, wypowiedział się bowiem w kwestii wynikającego z przepisów prawa uprawnienia do bezstronnego i zgodnego z treścią art. 60 Konstytucji RP przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. W wyniku pozytywnego zakończenia postępowania kwalifikacyjnego, nawiązuje się stosunek, który należy do stosunków służby, a te co do zasady mają charakter administracyjnoprawny /publicznoprawny/, a co za tym idzie również procedurze kwalifikacyjnej powinien zostać przyznany przymiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej - komendanta wojewódzkiej policji. Dalej skarżąca podniosła, że wykazała, iż spełnia warunki określone w art. 25 ustawy o Policji przyjęcia do służby w Policji a przełożony przerwał postępowanie kwalifikacyjne wobec jej osoby tylko dlatego, że jest kobietą, matką samotnie wychowującą trójkę dzieci. W ocenie skarżącej przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w ust. 3 art. 25 ustawy o Policji, która zezwala na określenie szczegółowych zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, a nie na określenie warunków dostępu do służby, czy udzielenie kompetencji do odmowy przyjęcia do służby publicznej. Zgodnie z wykładnią art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą wynikać z ustawy. Rozporządzeniem mogą być uregulowane tylko zagadnienia drugorzędne o charakterze techniczno-organizacyjnym. Informowanie o przerwaniu postępowania bez podania przyczyn, jest niezrozumiałe w kontekście uregulowań dotyczących dostępu do akt takiego postępowania. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji, każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, które można ograniczyć ustawą. W postępowaniu niniejszym znajdują regulacje ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych /tj. Dz.U. 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm./ oraz ustawy z dnia 22 stycznia 1999r. o ochronie informacji niejawnych /tj. Dz.U. 2005r. Nr 196, poz. 1631 ze m./. Z przepisu art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że kandydat do służby w Policji ma prawo wglądu do całości akt dotyczących postępowania rekrutacyjnego. Ograniczenie dostępu do informacji, co stanowi przyczynę przerwania postępowania rekrutacyjnego jest bezcelowe i nie będzie podlegać kontroli, a przełożony właściwy w sprawach postępowania kwalifikacyjnego będzie mógł zupełnie dowolnie decydować o dostępie do służby publicznej. Zdaniem skarżącej wolą ustawodawcy nie było udzielenie takiej kompetencji komendantowi wojewódzkiemu policji, w związku z czym, jej zdaniem przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może stanowić podstawy prawnej jakichkolwiek działań administracji publicznej, a już w szczególności w kwestii praw obywatelskich. Ponadto zdaniem skarżącej, akt przerwania postępowania powinien być wyrażony w postaci decyzji administracyjnej, aby z jej uzasadnienia mogła dowiedzieć się dlaczego, mimo, że zaliczyła wszystkie etapy postępowania nie została przyjęta do służby. W zakresie uznania obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji umieszczenie jej osoby na liście kandydatów spełniających wymogi przyjęcia do służby w Policji oraz przyjęcia do służby skarżąca powołała się na przepis § 15 rozporządzenia, o którym mowa wyżej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż podstawę rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowią przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 23 stycznia 2006 w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji. Wskazano, iż postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby, a także czynność przerwania tego postępowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego względu przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie ma też zastosowania. Zdaniem organu nie można też mieć roszczenia o przyjęcie do służby w Policji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. skarżąca doprecyzowała wniosek, domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. polegającej na przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego skarżącej do służby w Policji. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 93/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że skarżąca wyczerpała tryb odwoławczy w postaci skierowania do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wezwania z dnia 18 stycznia 2008r. o zmianę stanowiska i przyjęcia jej do służby w Policji oraz, iż niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Będący bowiem przedmiotem zaskarżenia akt jest czynnością, o jakiej mowa w/w przepisie prawa. Jest bowiem aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Procedura kwalifikacyjna dotycząca przyjęcia do służby w policji posiada przymiot postępowania o charakterze administracyjnym a czynność podejmowana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji podlega kontroli Sądu. Również przepisy tego rozporządzenia będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego przed dniem 4 października 2007r. - co uznano za okoliczność bezsporną. Dalej Sąd wskazał, iż czynność przerwania postępowania kwalifikacyjnego, którą podejmuje właściwy przełożony, kandydat do służby jest jedynie powiadomiony pisemnie. Natomiast z przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia nie wynika obowiązek organu podejmującego czynność co do uzasadnienia stanowiska w tym względzie, czy podawania przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego i nie można w tej sytuacji czynności będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie zarzucić naruszenia przepisów prawa. Czynność ta podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem w ograniczonym zakresie i w związku z jej charakterem w postaci działania dyskrecjonalnego. Sąd nie bada przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego oraz zasadności jej podjęcia pod względem merytorycznym. Z żadnego przepisu ustawy o Policji, jak również rozporządzenia MSWiA z dnia 23 stycznia 2006r. nie wynika by kandydatowi do służby służyło roszczenie o przyjęcie do służby w Policji. Zdaniem Sądu wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, będący podstawą prawną podjętej czynności przepis § 9 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 26 stycznia 2006r. nie został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten upoważnia Ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, w tym w stosunku do osób, o których mowa w ust. 2 /tj. do osób, które mają być przyjęte do służby w oddziałach prewencji Policji, a które nie mają wykształcenia średniego/. Na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do Służby w Policji /Dz.U. Nr 12, poz. 77/. Regulacja zawarta w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, będąca materialnoprawną podstawą zaskarżonej czynności mieści się w pojęciu zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Nie można w tej sytuacji uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut wydania przez MSWiA przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 25 ust. 3 ustawy o Policji. Nie można także w tej sytuacji uznać za skuteczny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustanowione zaś w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawo każdego dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych zostało skonkretyzowane w ustawach szczególnych, a ograniczenia tego prawa są odrębną sprawą podlegającą kontroli sądu w trybach uregulowanych w tych ustawach. Sąd uznał, iż zaskarżony akt w niczym nie narusza art. 60 Konstytucji RP. Zgodnie z owym przepisem prawa obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo to w zakresie dostępu do służby w Policji zostało skonkretyzowane w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. /tj. Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm./ a szczegółowe zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, w dacie prowadzenia tego postępowania w niniejszej sprawie, były uregulowane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2006r. /Dz.U. Nr 12, poz. 77/. Regulacja zawarta w § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia w niczym nie narusza przepisu art. 60 Konstytucji RP przez to, że daje organowi prowadzącemu postępowanie kwalifikacyjne możliwość przerwania postępowania kwalifikacyjnego w formie czynności o charakterze dyskrecjonalnym. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 1219/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd zgodził się bowiem z tymi "zarzutami skargi, które odnoszą się do właściwej interpretacji § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wskazania przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej interpretacji, że przepis ten nie nakłada obowiązku podania przyczyny przerwania postępowania. To wynika zarówno z treści samego § 9 ust. 1 rozporządzenia, które wskazuje konkretną przyczynę powodującą, iż postępowanie nie jest kontynuowane tj. złożenie dokumentów po terminie /pkt 1/ lub zakończenie postępowania kwalifikacyjnego w przypadku: niespełnienia wymagań zawartych w ogłoszeniu, niezłożenia wymaganych w ogłoszeniu dokumentów negatywnego wyniku jednego z etapów postępowania kwalifikacyjnego /pkt 2/. W związku z tym jeśli przerwano postępowanie kwalifikacyjne, bo była "inna przyczyna" określona w ust. 2 § 9 rozporządzenia, to również należało ją podać niezależnie od tego czy jest to przyczyna formalna czy merytoryczna. Taka wykładnia tego przepisu musi być zgodna z Konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, zgodnie z którą każdy obywatel ma prawo dostępu do służby publicznej i jeżeli z jakiś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów to musi być o tym poinformowany i musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty. W szeregu orzeczeń Trybunał Konstytucyjny realizację tej zasady uznaje za jawną i dotyczy ona wszystkich kandydatów /vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000r. sygn. akt K 21/99/. W związku z powyższym, w tym zakresie, doszło do błędnej interpretacji prawa i Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę powinien wypowiedzieć się nie tylko w przedmiocie wykładni przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia ale także w kwestii podniesiony w skardze a niewyjaśnionej, czy przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nastąpiło w jego trakcie tak jak stanowi § 9 rozporządzenia, czy też już po jego zakończeniu. Z akt osobowych skarżącej wynika, iż uzyskała ona informację w dniu 7 stycznia 2008r. o stawienie się do służby w Policji i w związku z tym zachodzi wątpliwość, czy zastosowano ów przepis przed czy po zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego zwłaszcza w kontekście otrzymanego przez nią pisma z dnia 16 stycznia 2008r. - informującego o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego z dniem 10 stycznia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ "sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny /.../". W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził - co już wcześniej odnotowano, iż przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji /Dz.U. Nr 12, poz. 77/ nie może być rozumiany w sposób przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 30 czerwca 2008r. Sama jego konstrukcja bowiem w szczególności ust. 1 wyraźnie wskazuje potrzebę uzasadnienia przyczyny z jakiej doszło do przerwania postępowania kwalifikacyjnego. Jeśli więc do przerwania tego rodzaju postępowania doszło z innej przyczyny tym bardziej powinna ona być wskazana. Skoro czynność zakwestionowana dotknięta została powyższym uchybieniem nie mogła się utrzymać w porządku prawnym. Niezależnie od tego należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika, czy przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nastąpiło w trakcie jego trwania czy też po jego zakończeniu. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia istoty przepisu § 9 powyższego rozporządzenia. Z akt osobowych skarżącej jak stwierdził NSA wynika, iż uzyskała ona informację w dniu 7 stycznia 2008r. o stawieniu się w jednostce policyjnej do służby wobec czego zachodzi wątpliwość czy omawiany przepis zastosowano przed czy po zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego. Należało tu bowiem zwrócić uwagę, że skarżąca otrzymała pismo o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 10 stycznia 2008r. w dniu 16 stycznia 2008r. Wobec wyżej powiedzianego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.