IV SA/Wr 348/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Lidia Serwiniowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2006r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C. od wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., decyzji Specjalisty Działu Dodatków Mieszkaniowych z dnia [...]r. (Nr [...]) odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 17 ust. 1. art. 5 ust. 1 i ust. 4, art. 6 ust. 1, ust. 8 art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), - § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia podano, że powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił A. i S. C. przyznania dodatku mieszkaniowego, uzasadniając odmowę tym, że kwota wyliczonego dodatku jest niższa, niż 2% najniższej emerytury, wobec czego - zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dodatku tego nie przyznaje się w ogóle. W odwołaniu S. C. wskazał, że oboje z żona są emerytami o niskich dochodach, które nie wystarczają na opłaty i utrzymanie Podniósł też, że w decyzji przyjęto dochody, których nie otrzymuje, tj. w kwocie brutto. Odwołujący się wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje. Powołana na wstępie ustawa ściśle reguluje zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Przepisy ustawy nie dopuszczają możliwości przyznania tego dodatku w drodze wyjątku. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że w 2004 r. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom i rodzinom, których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek, nie przekracza 110% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym. Przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie S. C., w okresie objętym deklaracją o dochodach wynosił [...]zł brutto, co stanowi 126,6% kwoty najniższej emerytury, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji (wynoszącej - według komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2003 r. – 552,63 zł brutto; Monitor Polski Nr 10. poz. 152). Należy przy tym wyjaśnić, że do ustaleń przyjmuje się dochód wnioskodawców w kwocie brutto, gdyż odnoszony on jest do najniższej emerytury wyrażonej również kwotą brutto. Zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na osobę jest wyższy od wskazanej w art. 17 ust. 1 granicy dochodu (110% najniższej emerytury), a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się do tę kwotę. Kwota równa 110% najniższej emerytury wynosi 607,89 zł, zatem nadwyżka dochodu na osobę w rodzinie Odwołującego się wynosi [...]zł ([...] zł - [...]zł). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust 1 rodzina musi przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe 12% miesięcznego dochodu, co w rozpatrywanym przypadku wynosi [...]zł. Do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego na wstępie rozporządzenia przyjmuje się 90% wydatków określonych w § 2 ust. 1. Wydatki te, wykazane na wniosku i potwierdzone przez zarządcę budynku wynoszą [...]zł. z czego 90% stanowi kwotę [...]zł. Lokal mieszkalny zajmowany przez A. i S. C., położony przy ul. Ś. [...]we W., ma [...] m2 powierzchni użytkowej, przekracza więc powierzchnię normatywną określoną dla dwóch osób w art. 5 ust. 1 ustawy na [...] m2. Należy zatem ustalić wydatki na powierzchnię normatywną mieszkania. Wydatki te oblicza się z zastosowaniem reguł art. 5 ust. 4 ustawy, tzn. dzieląc wydatki na lokal ([...]zł) przez powierzchnię użytkową ([...] m2) i mnożąc otrzymany w ten sposób wskaźnik ([...]) przez powierzchnię normatywną ([...] m2). W wyniku otrzymamy [...] zł i w takiej wysokości wydatki na lokal mogą być brane pod uwagę w dalszych obliczeniach. Dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy wyliczonymi wyżej wydatkami na normatywną powierzchnię mieszkania - [...]zł, a częścią (12%) dochodu rodziny - [...]zł, pomniejszoną ponadto o wykazaną wyżej nadwyżkę dochodu na osobę w rodzinie ponad 110% kwoty najniższej emerytury - [...]zł, czyli [...]zł. Zgodnie z art. 7 ust. 6, dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. 2% najniższej emerytury (od 552,63 zł) wynosi [...]zł. Stosownie więc do powołanego wyżej przepisu A. i S. C. nie mógł zostać przyznany dodatek mieszkaniowy. W skardze do sądu administracyjnego S. C. uznał powyższą decyzję za niesprawiedliwą i niezgodną z prawem. Powołał się na niską emeryturę, a także na fakt, iż po rozwodzie z żoną zajmuje tylko połowę mieszkania ([...] m2). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego rozwiązania jego małżeństwa stwierdzono, że Sąd w wyroku rozwodowym nie orzekł o mieszkaniu stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizując akta administracyjne przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wymagają wyjaśnienia kwestie związane z właściwością organu do podejmowania decyzji administracyjnych w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Należy mianowicie zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie została podjęta z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przez Specjalistę w Dziale Dodatków Mieszkaniowych tego Ośrodka. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji w sprawie, rada gminy udziela na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 5, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, powołanej wyżej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z dniem 23 listopada 2004r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez dodanie ust. 1a w brzmieniu, iż organ, o którym mowa w ust. 1 może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Analiza przytoczonych wyżej unormowań może prowadzić do wniosku, że kompetencja decyzyjna w zakresie dodatków mieszkaniowych służy w pierwszej instancji wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta), a organ ten mógł w trybie art. 268"a" k.p.a. upoważnić pracownika kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej (urzędu gminy, miasta) do wydawania decyzji w przedmiotowym zakresie. Obecnie upoważnienie takie wydaje się na podstawie art. 7 ust.1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z drugiej strony, upoważnienie, które może być udzielone na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej (brak w aktach sprawy) jest ograniczone zakresowo do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Problematyka dodatków mieszkaniowych może być wprawdzie o ujęciu systemowym zaliczona do spraw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, jednakże nie jest jasne i czego organ nie rozważał, czy jest taką sprawą w ujęciu normatywnym, przeciw czemu może świadczyć fakt regulacji pomocy społecznej i dodatków mieszkaniowych w dwóch odrębnych ustawach. Gdyby jednak z dostępnych organowi materiałów (których nie dołączono do akt administracyjnych sprawy) wynikało, że przy ferowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dochowano reguł właściwości i decyzję w sprawie wydał organ upoważniony (organ pomocy społecznej), to wyjaśnienia wymagałaby jeszcze jedna kwestia. Otóż, w świetle tego, co wyżej powiedziano, stwierdzić należy, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, upoważniony przez radę gminy na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie ma uprawnienia do upoważniania pracowników ośrodka do załatwiania tych spraw w jego imieniu. Przepis art. 268a k.p.a. nie ma w tym zakresie zastosowania. Upoważnienie innych osób, w tym pracowników ośrodka, do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, podjętej na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 46 ust. 5 i 5a ustawy o pomocy społecznej). Tymczasem, decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie wydano z upoważnienia dyrektora ośrodka pomocy społecznej, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która by tę procedurę legitymowała. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do traktowania spraw dodatków mieszkaniowych jako spraw z zakresu pomocy społecznej skutkujące właściwością pierwszoinstancyjną organów pomocy społecznej a nie samorządu gminnego w tychże sprawach. Jeżeli podstawy takie istnieją i zostaną należycie udokumentowane, to należy zbadać i udokumentować źródło prawa Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. do samodzielnego upoważnienia pracowników Ośrodka do podejmowania decyzji w tym zakresie w jego imieniu. Z uwagi na to, że organ nie dołączył do akt sprawy jakichkolwiek materiałów w sygnalizowanym przez Sąd zakresie, sprawa ta wymyka się jego kontroli. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy powinno stanowić funkcję dokonanych przez organ ustaleń we wskazanym przez Sąd przedmiocie i zakresie. Uwzględniając przeprowadzone wywody, na postawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż abstrahując od przymiotu wykonalności tego typu decyzji stwierdzić należy, że decyzja nieostateczna, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (gdy wniesiono skutecznie odwołanie) nie posiada przymiotu wykonalności.