IV SA/Wr 354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza na rzecz R. W. od Wojewody [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadmnistracyjnego. Decyzją z dnia 4 marca 2010 r. nr [...]wydaną z powołaniem się na art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) zwanej dalej ustawą i art. 104 k.p.a., Prezydent W. odmówił zameldowania R. W. na pobyt stały w lokalu przy ul.[...] we W.. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 28 października 2009 r. R.W. wniósł o zameldowanie go na pobyt stały pod wskazanym adresem w drodze decyzji administracyjnej podając, że w lokalu tym mieszka od stycznia 2008 r., co potwierdzili zawnioskowani przez niego świadkowie. Podał również, że właścicielem tego lokalu jest jego żona. Nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie dokonał zameldowania w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej przy udziale żony jako właścicielki lokalu. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w S. 22 B gmina L.. Ustalił też, że od 22 września 2009 r. właścicielami lokalu, którego dotyczy postępowanie, są małżonkowie M i W. M. Zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zameldowania R. W. współwłaściciel lokalu wziął udział w postępowaniu, a w dniu 9 grudnia 2009 r. doprowadził do usunięcia R. W. z przedmiotowego lokalu. Mając powyższe na uwadze organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego w związku z czym nie jest możliwe zameldowanie wnioskodawcy w nowym miejscu. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie przebywa i nie mieszka w lokalu przy ul. [...] we W., w związku z czym nie spełnia konstytutywnej przesłanki zameldowania na pobyt stały lub czasowy. W tej sytuacji orzekł jak w wydanej decyzji. R.W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w której podał, że wraz z żoną mieszkał w spornym lokalu od grudnia 2008 r. Nie dokonał wcześniej zameldowania, ponieważ był zameldowany na pobyt czasowy w K.. Po upływie tego meldunku zamierzał zameldować się we W.. Zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji i podniósł, że urzędnik prowadzący postepowanie poinformował go, że nie ma potrzeby wymeldować się z pobytu stałego osobiście, ponieważ po wydaniu decyzji o zameldowaniu zostanie automatycznie wymeldowany z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...]nr [...]Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach, uchylił w/w decyzję Prezydenta W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego. Z treści ust. 2 w/w przepisu wynika, że w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że R.W. w chwili złożenia wniosku o zameldowanie na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] we W. był zameldowany na pobyt stały w S. 22 B gmina L.. Dziwi więc zdaniem organu odwoławczego fakt, że organ I instancji mając taką wiedzę nie poinformował odwołującego się, że dokonując zameldowania na pobyt stały wnioskodawca przedstawia zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego oraz zgłasza dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy przez wypełnienie i podpisanie formularza "zgłoszenie pobytu stałego" (§ 2 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych). W tej sytuacji w stanie faktycznym sprawy organ I instancji nie powinien był w ogóle prowadzić przedmiotowego postępowania bez wcześniejszego uzyskania od strony zaświadczenia potwierdzającego wymeldowanie z miejsca pobytu stałego. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie było bezprzedmiotowe, ponieważ R.W. posiadał już jedno miejsce pobytu stałego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postepowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a. dotyczącym przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest konkretna spawa, w której organ administracji jest władny i jedocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji. R.W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...], który uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji i umorzył postepowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie zameldowania skarżącego na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] we W.. Zarzucił opieszałe prowadzenie postępowania przez organ I instancji oraz wprowadzenie go w błąd przez urzędnika tego organu, który poinformował go o braku potrzeby wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego przed złożeniem wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżei mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 owego przepisu prawa, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Przepis ten w ust. 2 stanowi: "Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy." W myśl zaś art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych: "Osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego (ust. 1). W tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (ust. 2)." W wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. III SA/Po 494/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w mniejszej sprawie, zgodnie z którym: "Postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym. Natomiast w razie, gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu właściwy organ na mocy art. 47 ust. 2 tej ustawy jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej." (Lex nr 563929). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący R.W. w chwili złożenia wniosku o zameldowanie na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] we W. był zameldowany na pobyt stały w S. 22 B gmina L.. Mając na uwadze z jednej strony powyższą niesporną okoliczność, z drugiej zaś przepis art. 5 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ I instancji odmówił zameldowania skarżącego w lokalu przy ul. [...] we W., skoro w tym samym czasie był on zameldowany na pobyt stały w [...] gmina L.. W tych samych okolicznościach faktycznych i w tym samym stanie prawnym organ II instancji, rozpatrując odwołanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. Uznał bowiem, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość od bezzasadności żądania. Rozważając prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy odwołać się do art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/GL446/09 (Lex nr 554234) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego." Podobny pogląd Sąd ten wyraził w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/GL 450/09 (Lex nr 554236), w którym podkreślił, że sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Trafnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. I SA/Lu 451/09 (Lex nr 532454) organ odwoławczy zauważa, że bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mając na względzie z jednej strony stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, z drugiej zaś treść wyżej powołanych przepisów prawa oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe wobec posiadania już przez skarżącego zameldowania na pobyt stały. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 28 października 2009 r. było żądanie zameldowania na pobyt stały pod określonym adresem w sytuacji, gdy posiadał on jednocześnie zameldowanie na pobyt stały ale pod innym adresem. O bezprzedmiotowości żądania zameldowania na pobyt stały pod określonym adresem przesądza tożsamość adresu, którego dotyczy postępowanie w sprawie zameldowania na pobyt stały, nie zaś samo żądanie zameldowania na pobyt stały. Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość od bezzasadności żądania. Sprawa, której przedmiotem jest żądanie zameldowania na pobyt stały, byłaby bezprzedmiotowa, gdyby strona domagała się zameldowania na pobyt stały pod adresem, pod którym byłaby już zameldowana na pobyt stały. Natomiast w sytuacji, gdy strona domaga się zameldowania na pobyt stały ale pod innym adresem niż ten, pod którym w tym samym czasie jest zameldowana na pobyt stały, jej żądanie w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy ocenić jako bezzasadne, a nie jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji organ administracji winien, mając na względzie art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i § 2 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999), na podstawie ar 47 ust. 2 ustawy odmówić w drodze decyzji zameldowania na pobyt stały pod adresem wskazanym we wniosku. W świetle powyższego brak było podstaw, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, do wydania w trybie odwoławczym decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji decyzja zaskarżonej treści podlegała uchyleniu jako naruszająca w istotny sposób przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. II OSK 380/08 (LEX nr 526579) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Tego rodzaju uchybienie należy uznać za rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a." Podobny pogląd wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Ol 587/09 (Lex nr 553136), stwierdzając, że: "W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." Skoro zatem sprawa wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja zaskarżonej treści jako istotnie naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegała uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpoznać ją merytorycznie, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie jej meritum. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że decyzja ta w związku z jej treścią nie ma cech wykonalności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.