IV SA/Wr 355/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 maja 2025 r. nr WL.2231.8.2025 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr MT.2231.16.2025. W dniu 11 stycznia 2023 r. [...] R. P., funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej, złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania wskazując, że od 1 października 2022 r. zamieszkuje we W. przy "ul. [...]", w lokalu mieszkalnym do którego tytuł prawny posiadają jego rodzice Z. i J. P. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r. funkcjonariusz wyjaśnił, że od marca 2022 r. jest w trakcie rozwodu z P. W., nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, mieszka u rodziców we W. przy "ul. [...]", nigdy nie miał prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego we W. przy "ul. [...]", posiada rozdzielność majątkową z małżonką, nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego od listopada 2021 r. Następnie w dniu 12 stycznia 2024 r. [...] R. P. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania wskazując, że od 1 września 2021 r. zamieszkuje we W. przy "ul. [...]", w lokalu mieszkalnym do którego tytuł prawny posiadają jego rodzice. Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu trzykrotnie uchylał decyzje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, odmawiające wypłacenia funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji z dnia 10 marca 2025 r. nr WL.2231.8.2025 (trzeciej w kolejności) Dolnośląski Komendant Wojewódzki zalecił ustalenie daty zbycia lokalu mieszkalnego położonego we W. przy "ul. [...]", kto był właścicielem lokalu w momencie zbycia i kto dokonał zbycia lokalu. Ponadto zalecono ustalenie daty nabycia lokalu mieszkalnego w miejscowości J. i czy miejscowość ta jest miejscowością pobliską. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr MT.2231.16.2025 odmówił wypłacenia funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że małżonka wnioskodawcy P. W. zbyła lokal mieszkalny przy "ul. [...]" w dniu 25 października 2023 r. Obecnie małżonka funkcjonariusza jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości J., którą nabyła w dniu 10 listopada 2021 r. i zamieszkuje tam od dnia 1 kwietnia 2022 r. Powierzchnia tego lokalu odpowiada przysługującej wnioskodawcy i jego rodzinie powierzchni mieszkalnej. Miejscowość J. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 78 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Następnie organ wyjaśnił, że strażakowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 81 ustawy o PSP. Stosownie do art. 81 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi, posiadającemu lokal mieszkalny, którego małżonek posiada lokal mieszkalny, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość. Według organu pojęcie "posiadanie" należy rozumieć cywilistycznie, a więc chodzi nie tylko o posiadanie samoistne, ale również posiadanie zależne. W przypadku wnioskodawcy nie są spełnione przesłanki warunkujące przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, albowiem jego małżonka zbyła dobrowolnie w drodze umowy sprzedaży lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej powierzchni mieszkalnej, tj. lokal mieszkalny przy "ul. [...]". W odwołaniu funkcjonariusz wyjaśnił, że od ponad 2 lat nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, która mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z obecnym partnerem. Wnioskodawca nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, mieszka w lokalu mieszkalnym należącym do jego rodziców, posiada rozdzielność majątkową podpisaną przez zawarciem związku małżeńskiego, nigdy nie posiadał prawa do żadnego lokalu mieszkalnego, nigdy dobrowolnie nie zrzekł się prawa do lokalu. Decyzją z dnia 23 maja 2025 r. nr WL.2231.8.2025 Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 81 ustawy o PSP. Stosownie do art. 81 pkt 4 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość. Wnioskodawcy nie można przydzielić lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej albowiem jego małżonka w dniu 25 października 2023 r. zbyła dobrowolnie w drodze umowy sprzedaży lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej powierzchni mieszkalnej i znajdujący się w miejscowości pobliskiej, czyli lokal mieszkalny przy "ul. [...]". Skoro strażakowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to nie przysługuje mu także równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości i wypłatę należnych środków wraz z ustawowymi odsetkami od chwili złożenia oświadczenia za 2023 r. Funkcjonariusz wyjaśnił, że mieszkanie przy "ul. [...]" stanowiło wyłączną własność jego żony, pomiędzy małżonkami od momentu zawarcia małżeństwa istniała rozdzielność majątkowa, na dzień złożenia oświadczenia małżonkowie nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego, funkcjonariusz nigdy nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Skarżący wyjaśnił, że obecnie toczy się postępowanie apelacyjne od wyroku rozwiązującego małżeństwo skarżącego, a była żona mieszka ze swoim partnerem, prowadza wspólne gospodarstwo domowe i wychowują wspólne dziecko. Pominięcie tych faktów i ograniczenie oceny jedynie do sytuacji majątkowej żony świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz obowiązku dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 8 §1 i art. 7 k.p.a.). Organ całkowicie pominął, że liczy się faktyczna sytuacja mieszkaniowa, a równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi, który rzeczywiście nie dysponuje lokalem mieszkalnym ani nie korzysta z takiego lokalu w ramach wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 ze zm.). Stosownie do art. 78 ust. 1 cyt. ustawy strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Z kolei według art. 78 ust. 3 tej ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Ponadto według art. 79 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku. Strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. W rozpatrywanej sprawie, w dniach 11 stycznia 2023 r. i 12 stycznia 2024 r. skarżący złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania wskazując, że co najmniej od 1 października 2022 r. zamieszkuje we W. przy "ul. [...]", w lokalu mieszkalnym do którego tytuł prawny posiadają jego rodzice. Dodatkowo wyjaśnił, że od marca 2022 r. toczy się postępowanie rozwodowe z powództwa żony, nie posiada własnego lokalu mieszkalnego, mieszka u rodziców, nigdy nie miał prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego we W. przy "ul. [...]", posiada rozdzielność majątkową z małżonką, nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego od listopada 2021 r. W tym miejscu wskazać należy, że celem wypłaty świadczenia na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest rekompensata pieniężna w sytuacji, gdy strażak nie może otrzymać lokalu mieszkalnego w sposób określony w art. 74 ust. 1 cyt. ustawy. Ustawodawca nałożył na organy Państwowej Straży Pożarnej obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje szczególne uprawnienie funkcjonariuszy PSP do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. To zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych polega na przyznaniu lokalu mieszkalnego zgodnie z normą określoną w przepisach pragmatycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie można uznać, iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu, czy nawet domu, w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. W takiej sytuacji nadal należy uznać, iż jego potrzeby nie są zaspokojone. O zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nabył lokal mieszkalny decyduje, bowiem stan tego lokalu, a nie sam fakt podpisania umowy nabycia lokalu. Wynika to z wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a stanowisko takie można wywieść z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt OPS 7/08 (opublikowana w LEX nr 533391). Uchwała ta co prawda dotyczy przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), ale ze względu na tożsamość przepisów dotyczących lokali mieszkaniowych przyznawanych funkcjonariuszom Służby Więziennej z przepisami dotyczącymi strażaków można je przenieść na grunt ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/10). Wykładnię celowościową tych przepisów należy uzupełnić o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie bowiem zasadniczym celem art. 78 ust. 1 ustawy było spowodowanie aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o PSP. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe będą zaspokojone, tzn. gdy jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. Samo nabycie lokalu przez strażaka, które musi być potraktowane niewątpliwie jako dążenie do samodzielnego zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o PSP. Stan ten przy tym winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania (wyrok NSA z 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że istotne jest rzeczywiste zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, a więc możliwość faktycznego zamieszkania w danym lokalu mieszkalnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzi, że co najmniej od października 2022 r. zamieszkuje w mieszkaniu należącym do rodziców z uwagi na toczące się postępowanie rozwodowe, bowiem małżonka skarżącego w marcu 2022 r. wniosła powództwo o rozwód. Sąd Okręgowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 października 2023 r. sygn. akt XIII RC 669/22 rozwiązał związek małżeński przez rozwód i zasadniczo apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt V ACa 2228/25 przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu (apelacja została uwzględniona w przedmiocie wysokości alimentów na rzecz dzieci). Z ustaleń Sądu okręgowego wynika, że strony nie zajmują wspólnego mieszkania (pkt V sentencji wyroku) i nie prowadzą od września 2021 r. wspólnego gospodarstwa domowego, od tego czasu nie mieszkają razem (z uzasadnienia wyroku). Jednocześnie skarżący wykazał, że zarówno lokal mieszkalny przy "ul.[...]" (umowa darowizny z dnia 28 maja 2021 r. na rzecz małżonki skarżącego) oraz lokal mieszkalny w J. (wniosek wieczystoksięgowy o wpisanie jako właścicielki lokalu mieszkalnego małżonki skarżącego) stanowią majątek odrębny żony skarżącego. Jak ustaliły organy, małżonka skarżącego nabyła nieruchomość w J. w dniu 10 listopada 2021 r. i zamieszkuje tam od 1 kwietnia 2022 r. Organy, odmawiając przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie sprawdziły jednak czy skarżący miał możliwość faktycznego zamieszkania w tych lokalach. Skarżący wyjaśnił, że w lokalu w J. żona skarżącego zamieszkuje wraz z aktualnym partnerem oraz ich wspólnym dzieckiem. Natomiast mieszkanie przy "ul. [...]" zostało sprzedane przez żonę skarżącego w dniu 25 października 2023 r. Organy w przypadku tego lokalu nie sprawdziły, w jaki sposób lokal ten był wykorzystywany po wyprowadzeniu się przez małżonkę skarżącego po 1 kwietnia 2022 r., czy np. był wynajmowany, a więc czy skarżący miał faktyczną możliwość zamieszkiwania w tym lokalu do daty sprzedaży tego lokalu w dniu 25 października 2023 r. Nieustalenie powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczności istotnych dla sprawy. Nieuzasadnione było powołanie się przez organ pierwszej instancji na regulację wynikającą z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Chodzi tu bowiem o sytuacje zależne od woli strażaka, a organy w żaden sposób nie wykazały, aby skarżący z własnej winy doprowadził do utraty prawa do zamieszkiwania w lokalach, których właścicielką była żona skarżącego. W ocenie Sądu bezpodstawne jest również powoływanie się na art. 81 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość. Ratio legis tego przepisu wskazuje bowiem na zapobieżenie przez ustawodawcę sytuacji, w której dobrowolne zbycie jedynego posiadanego lokalu mieszkalnego lub domu dokonywane jest w celu ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (lub równoważnika za brak lokalu). Z akt sprawy wynika, że małżonka skarżącego była w momencie zbycia lokalu wchodzącego w skład jej odrębnego majątku jednocześnie właścicielką nieruchomości w J., a więc zbycie nie było dokonane w celu uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, organy orzekające w sprawie winny zatem ustalić, czy skarżący z uwagi na szczególną sytuację rodzinną miał możliwość faktycznego zamieszkania w lokalach mieszkalnych stanowiących odrębny majątek jego żony. Jeśli nie miał takiej możliwości, to wówczas nie można uznać, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.