IV SA/Wr 357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej jako organ I instancji lub MOPS) decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. D. (dalej jako strona lub skarżący) zasiłku celowego na dofinansowanie do ogrzewania mieszkania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się do MOPS-u z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej, m.in. w formie zasiłku celowego na dofinansowanie ogrzewania mieszkania. Jednocześnie skarżący zażądał wyłączenia wszystkich pracowników Zespołu Pracy Socjalnej [...] MOPS od rozpatrzenia powyższego wniosku do czasu wyjaśnienia, który z pracowników przekazał numer konta skarżącego Urzędowi Miejskiemu w W. - Wydział [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. MOPS odmówił wyłączenia wszystkich pracowników od udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] października 2017 r. W tym samym dniu pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, jednak nie został przez niego wpuszczony do mieszkania. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie ogrzewania mieszkania ze względu na brak współpracy z pracownikiem socjalnym, który uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując że organ ten powinien był w pierwszej kolejności ustalić imiennie pracowników podlegających wyłączeniu i orzec w tym zakresie. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania - w odpowiedzi na wniosek strony dotyczący wyłączenia pracowników MOPS od udziału w sprawie (uzupełniony pismem z dnia [...] lutego 2018 r.) - postanowieniami z dnia [...] lutego 2018 r. MOPS odmówił wyłączenia: Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej [...] J. G., pracownika socjalnego B. M.-S. oraz pracownika socjalnego E. C. od udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. W dniu [...] lutego 2018 r. podjęto kolejną, nieskuteczną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, a następnie pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wezwano skarżącego do osobistego zgłoszenia się w siedzibie MOPS-u (lub kontaktu telefonicznego) w celu ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wskazując na negatywne skutki braku możliwości przeprowadzenia tego wywiadu. W dniu [...] marca 2018 r. skarżący stawił się osobiście w MOPS-ie, żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie MOPS-u, zamiast w miejscu zamieszkania. Strona - poinformowana o konieczności wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (jego aktualizację) w miejscu zamieszkania - nie wyraziła takiej zgody. W konsekwencji, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie ogrzewania mieszkania z uwagi na brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz niezwłoczne rozpatrzenie odwołania z uwagi na charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego (brak środków do życia). Kolegium, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub w skrócie u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., a otrzymywany dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, to brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, przez odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania, uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu tego zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie "celowego przewlekania postępowania administracyjnego przez organy (...)" oraz niezwłoczne rozpoznanie skargi ze względu na charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego (brak środków do życia). Strona zarzuciła organom rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 107 ust. 4a u.p.s. oraz art. 10, art. 35 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że akta sprawy nie potwierdzają braku jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Zdaniem strony, obowiązek wyznaczenia terminu wywiadu środowiskowego w sprawie przyznania pomocy społecznej, a następnie jego przeprowadzenia, spoczywa na MOPS-ie, nie zaś na stronie ubiegającej się o przyznanie zasiłku. Skarżący stwierdził, że MOPS "ukrył" przekazany przez niego organowi odwoławczemu dowód w sprawie, tj. "skargę z dnia [...] kwietnia 2018 r." do Dyrektora MOPS w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez pracownika socjalnego odnośnie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i okazania legitymacji służbowej. Skarżący zarzucił poświadczenie nieprawdy przez pracownika socjalnego J. G., a także wskazał, że MOPS odmówił mu wydania kserokopii istotnych dokumentów z akt sprawy (m.in. protokołów z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] października 2017 r.), co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się w sprawie tych dowodów. Końcowo skarżący zarzucił MOPS-owi celowe przewlekanie postępowania w sprawie oraz "manipulowanie terminami doręczania pism". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako u.p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdza jej nieważność, gdy zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który - zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. - jest przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, a otrzymywany przez niego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (...). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a u.p.s.). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. To, jaką wagę ustawodawca nadał temu dowodowi, wynika z treści art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. W kwestii tej jednolicie wypowiadały się sądy administracyjne (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 870/16, i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2454/16, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem, a uchylanie się od tej współpracy, z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowane jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/16, dostępny na ww. stronie internetowej). W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji, z przyczyn leżących po stronie skarżącego, nie miały możliwości ustalenia (uaktualnienia) jego sytuacji bytowej i majątkowej. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony z dnia [...] października 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego, nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Pierwszą próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony pracownik socjalny (B. M.-S.) podjęła w dniu [...] października 2017 r., co potwierdza sporządzony przez ww. pracownika protokół (k. [...] akt administracyjnych). Z dokumentu tego wynika, że skarżący - po wylegitymowaniu pracownika i odebraniu od niego postanowienia MOPS-u z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia wszystkich pracowników od udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie pomocy społecznej - odmówił wpuszczenia pracownika do mieszkania. W protokole znajduje się także adnotacja o tym, że skarżący został pouczony, iż brak możliwości przeprowadzenia wywiadu spowoduje odmowę świadczeń z pomocy społecznej, na co skarżący nie zareagował, zamykając drzwi mieszkania. Kolejną, nieudaną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ww. pracownik socjalny podjął w dniu [...] lutego 2018 r. (notatka urzędowa, k. [...] akt administracyjnych). Wywiadu tego nie przeprowadzono z powodu nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r. - które skarżący odebrał osobiście w dniu [...] marca 2018 r. - wezwano stronę do osobistego stawienia się w siedzibie MOPS-u (lub kontaktu telefonicznego z organem pomocy) w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący stawił się osobiście w siedzibie MOPS-u w dniu [...] marca 2018 r., żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie organu (protokół sporządzony przez pracownika socjalnego B. M.-S. w dniu [...] marca 2018 r. - przy obecności dwóch innych pracowników socjalnych; k. [...] akt administracyjnych). Strona - poinformowana o konieczności wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania - nie wyraziła takiej zgody. Skarżący odmówił również podania daty przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania oraz złożenia oświadczenia o odmowie wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu. W kontekście powyższego, nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącego zawarta w skardze, zgodnie z którą akta sprawy nie potwierdzają braku jego współdziałania z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeczy temu zarówno treść ww. dokumentów sporządzonych w siedzibie MOPS-u, jak i treść pism kierowanych do skarżącego (w tym pisma z dnia [...] marca 2018 r. doręczonego skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2018 r., k. [...] akt). Organy obu instancji prawidłowo zatem oceniły, że taka postawa skarżącego, oznacza brak współdziałania z organem w ustaleniu jego sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającym wydanie m.in. na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku celowego, wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 4a u.p.s. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (w tym naruszenia przez organy art. 35 k.p.a.) w sytuacji celowego utrudniania przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania oraz sformułowanego przez skarżącego w dniu wszczęcia postępowania o przyznanie pomocy społecznej żądania wyłączenia wszystkich pracowników Zespołu Pracy Socjalnej [...] MOPS od rozpatrzenia jego wniosku. Za nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym Sąd uznał również zarzuty dotyczące zatajenia przez MOPS dowodu w sprawie w postaci "skargi z dnia [...] kwietnia 2018 r." do Dyrektora MOPS w sprawie niedopełnienia obowiązku przez pracownika socjalnego oraz poświadczenia nieprawdy w postępowaniu przed organem I instancji przez pracownika socjalnego J. G. Z załączonego do akt sprawy pisma strony z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynika jedynie, że skarżący domagał się doręczenia wykazu dokumentów załączonych przez MOPS do odwołań z dnia [...] kwietnia 2018 r., nie wymieniając tych dokumentów. Sformułowany natomiast w treści skargi zarzut poświadczenia nieprawdy przez pracownika socjalnego J. G. uznać należy za gołosłowny, zwłaszcza, że skarżący nie kwestionował oświadczeń tego pracownika w toku postępowania odwoławczego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ I instancji. Skarżący zarzucając organom naruszenie art. 10 k.p.a. nie wskazał, co do jakich okoliczności chciał się wypowiedzieć. Strona nie składała w trakcie postępowania żadnych wniosków dowodowych, ani nie domagała się wypowiedzenia w sprawie zebranych przez organy dowodów. Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżący domagał się wydania mu kserokopii dokumentów (w tym protokołów z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] marca 2018 r.). Ustalenia fatyczne będące podstawą rozstrzygnięcia zostały dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego i trafnej ich oceny, co nieuzasadnionym czyni zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.