IV SA/Wr 359/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] K. sp. z o. o. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589), po rozpatrzeniu odwołania [...] K. Sp. z o.o. w R. od decyzji nr 1 i 2 zawartych w nakazie z dnia [...] nr [...] w sprawie: 1. wyposażenia eksploatowanej w Zakładzie P. maszyny do produkcji elementów betonowych EXACT 1500 w skuteczne zabezpieczenie chroniące przed możliwością kontaktu z ruchomymi, niebezpiecznymi elementami urządzenia podczas wykonywania przez pracowników czynności wymagających przebywania w piwnicy (poziomie -1), w której usytuowany został m.in. tzw. stepmaster (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności) oraz 2. poddania eksploatowanej w Zakładzie P. maszyny do produkcji elementów betonowych EXACT 1500 wstępnej kontroli po zainstalowaniu i uruchomieniu, w celu dokonania oceny spełniania przez nią wymagań minimalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie używania maszyn przez pracowników podczas pracy, a także zarejestrowania w udokumentowanej formie wyników tej kontroli (termin wykonania decyzji wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2009 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1, wydaną na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 1 i 2, art. 215 i 216 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm. oraz z 2008 r. nr 116, poz. 740), § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm. oraz 2008 r. nr 108, poz. 690), § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz.U. nr 191, poz. 1596 ze zm. z 2003 r. nr 178, poz. 1745) oraz uchylił decyzję nr 2 w części dotyczącej terminu jej wykonania, wyznaczając go na dzień 31 lipca 2009 r. W podstawie prawnej przywołał: - art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy; - art. 207 § 1 i 2 Kodeksu pracy; - § 26 i 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzono kontrolę pracodawcy [...] K. Zakład P. W. 100 w związku z faktem, iż Spółka odwołała się od decyzji inspektora pracy, który prowadził czynności kontrolne dotyczące badania okoliczności i przyczyn śmiertelnego wypadku przy pracy, jakiemu w dniu 8 października 2008 r. uległ jeden z pracowników. W toku kontroli inspektor pracy, oprócz ustaleń dotyczących uzupełnienia stanu faktycznego dotyczącego postępowania odwoławczego, skontrolował stan przestrzegania przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy nie będących przedmiotem odwołania. W wyniku tej kontroli stwierdził uchybienia w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze i eksploatacji maszyny do produkcji elementów betonowych EXACT 1500. M.in., że drzwi stanowiące osłonę stwarzających zagrożenie, ruchomych elementów formy i stepmastera, a także zainstalowane przy nich urządzenie ochronne (blokada) nie spełniają wymagań zasadniczych dyrektywy "maszynowej" 98/37/WE (jej odpowiednikiem jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2005 r.) oraz normy PN-EN ISO 12100-2, gdyż pracownik może je obejść wchodząc do wnętrza piwnicy i zamykając je za sobą (praktycznie, w Zakładzie jest to robione zawsze podczas czynności związanych z operacją wymiany form), po czym możliwe jest uruchomienie podzespołów maszyny i ruchome elementy będą się znajdowały w zasięgu pracownika, który będzie mógł swobodnie do nich sięgać. Spowodowało to śmiertelny wypadek, któremu w dniu 8 października 2008 r. uległ pracownik Spółki. Ponadto, w czasie kontroli inspektor pracy stwierdził, iż: pracodawca nie zapewnił, aby po zainstalowaniu maszyna poddana została ocenie spełniania wymagań minimalnych. Obowiązek taki wynika z zapisów § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, który stanowi, że w przypadku gdy bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy. Bezpieczne użytkowanie maszyny EXACT 1500 uzależnione jest od warunków jej zainstalowania, choćby w zakresie doprowadzenia do niej materiałów i surowców niezbędnych do produkcji wyrobów, odbioru tych wyrobów, czy zasilania urządzenia w energię i ciśnienie. Tymczasem, w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że maszyna nie jest w pełni zgodna z wymaganiami obowiązujących przepisów. Ustalenia te zostały potwierdzone w protokole kontroli, do którego strona, po jego podpisaniu, wniosła zastrzeżenia. Wobec powyższego inspektor pracy wydał w dniu [...] nakaz zawierający decyzje nr 1 i 2, nakładające na pracodawcę obowiązek wyposażenia eksploatowanej w Zakładzie P. maszyny do produkcji elementów betonowych EXACT 1500 w skuteczne zabezpieczenie, chroniące przed możliwością kontaktu z ruchomymi, niebezpiecznymi elementami urządzenia, podczas wykonywania przez pracowników czynności wymagających przebywania w piwnicy (poziomie -1), w której usytuowany został m.in. tzw. stepmaster oraz obowiązek poddania jej wstępnej kontroli po zainstalowaniu i uruchomieniu, w celu dokonania oceny spełniania przez nią wymagań minimalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie używania maszyn przez pracowników podczas pracy. Wyniki tej kontroli nakazał zarejestrować w udokumentowanej formie. W odwołaniu od powyższych decyzji strona wniosła o ich uchylenie, ponadto o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji nr 1 wobec braku podstaw do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona zarzuciła między innymi, że naruszają one art. 11 pkt 1, art. 24 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a także błędne ustalenia faktyczne. Zarzuciła także rażące naruszenie procedury administracyjnej w szczególności art. 139 kpa. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wstrzymał rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji nr 1 do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Okręgowy Inspektor Pracy, w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 11 pkt 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz rażącego naruszenia procedury administracyjnej, stwierdził, że kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, a przedstawione przez stronę zarzuty nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym oraz ustalonym stanie faktycznym. Artykuł 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów i zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są między innymi do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie (w decyzji nr 1 wskazano termin realizacji wynikający z art. 108 § 1 k.p.a., tj. inspektor pracy określił, że decyzja nr 1 powinna być niezwłocznie wykonana). Istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna. Powyższe stwierdzenie wskazuje kiedy decyzja ma być wykonana, tj. bez zbędnej zwłoki, zatem tożsame jest to z określeniem terminu (czasu), w jakim pracodawca zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia. Z tych względów Okręgowy Inspektor Pracy uznał, iż brak było podstaw do uznania, że decyzja nr 1 dotknięta jest wadą polegającą na tym, że nie został w niej określony termin wykonania nałożonego obowiązku. Odpowiadając na zarzuty dotyczące braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ II instancji podał, że należy zgodzić się w całości z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt V SA 677/97, w którym Sąd stwierdził, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścieśniającej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o jakich rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do powyższego Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, iż decyzja nr 1 została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Uznał, iż nadanie rygoru było w pełni uzasadnione i konieczne, bowiem istniejące zagrożenia, występujące podczas czynności związanych z operacją wymiany formy przeprowadzanych kilkukrotnie w ciągu tygodnia oraz konieczności sprawdzania prawidłowości działania podzespołów agregatu hydraulicznego, wskazują w świetle braku odpowiednich zabezpieczeń, na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody dla życia lub zdrowia pracowników, czego potwierdzeniem jest zaistniały śmiertelny wypadek. Z kolei, odpowiadając na zarzuty strony dotyczące tego, że: "ustalenia protokołu kontroli nie zostały dokonane w zakresie, którego winny dotyczyć. Uzupełniające postępowanie dowodowe miało na celu sprawdzenie zasadności zarzutów pracodawcy podniesionych w odwołaniu od decyzji Inspektora Pracy. Zgodnie z wydanym przez Okręgowego Inspektora Pracy zleceniem kontrola miała odbyć się w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawach podniesionych w odwołaniu. Wyraźnie z treści upoważnienia do kontroli wynika więc zakres i cel kontroli, tymczasem ani protokół kontroli, ani wydany następnie nakaz nie odnoszą się do spraw podniesionych w odwołaniu, tym samym czynności kontrolne były sprzeczne z treścią upoważnienia i jako takie zostały dokonane bez podstawy prawnej wyznaczającej kompetencję organu do działania. Co więcej, uprawnienia kontrolne Inspektora Pracy dotyczyły przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a nie dodatkowego postępowania kontrolnego, które miałoby zakończyć się decyzją administracyjną. Postępowanie dowodowe miało na celu zgromadzenie materiału pozwalającego na poczynienie ustaleń i wydanie decyzji przez organ II instancji rozstrzygającej wniesione odwołanie, de facto zostało zaś potraktowane jako samoistna kontrola zakończona odrębną decyzją", Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, iż należało je uznać za bezzasadne. Strona formułując zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące zakresu kontroli, mylnie utożsamia zlecenie Okręgowego Inspektora Pracy z upoważnieniem do kontroli, które jest odrębnym dokumentem (strona otrzymała przedmiotowe upoważnienie w dniu rozpoczęcia kontroli przez inspektora pracy). Z tego upoważnienia wynika w sposób jednoznaczny, że zakres kontroli pracodawcy nie ograniczał się tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż z treści przedmiotowego upoważnienia wynika, że inspektor pracy mógł dokonywać w czasie kontroli innych czynności (a nie tylko zawężonych do posiadanego zlecenia), gdy potrzeba ich dokonania wynikała z zastanego stanu faktycznego, w tym stwierdzonych zagrożeń. Ponadto, Okręgowy Inspektor Pracy odnosząc się do twierdzeń strony dotyczących wydania zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej wyznaczającej kompetencję organu do działania wskazuje, że zgodnie z art. 184 § 1 k.p., nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Cele, dla których powołano Państwową Inspekcję Pracy określone zostały w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zaś jej zadania i uprawnienia określone zostały art. 10 i 11 tej ustawy. Art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów i zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie. Zgodnie z tą ustawą, stwierdzony przez inspektora pracy stan faktyczny opisany jest w protokole kontroli, natomiast zgodnie z jej art. 33, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli inspektor pracy wydaje nakazy. Zatem stwierdzić należy, że zapisy zawarte w protokole kontroli stanowią uzasadnienie faktyczne do wydanych decyzji. Uzasadnieniem prawnym decyzji są przywołane pod każdą z decyzji przepisy prawa materialnego, które to pracodawca obowiązany jest znać (art. 207 § 3 k.p.). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż inspektor pracy, wskazując uchybienia w toku kontroli zleconej przez Okręgowego Inspektora Pracy, zobowiązany był do stosowania środków określonych w tych przepisach i nie miał możliwości decydowania na zasadzie "uznania administracyjnego". Konieczność ograniczenia kontroli do zakresu wskazanego przez stronę w odwołaniu oraz brak możliwości reagowania na stwierdzone nieprawidłowości, stanowiłoby rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa oraz powodowałoby ingerencję w niezależność inspektora pracy jako organu kontroli państwowej. Zgodnie z zapisami zawartymi w art. 44 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektor pracy jako organ kontroli państwowej jest niezależny od jakichkolwiek wpływów postronnych. Wyraz tej niezależności od czynników zewnętrznych uwidoczniony został między innymi w art. 24 ust. 1, który mówi, iż inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Nadto, organ odwoławczy wskazał, iż jest sprawą bezsporną, że nie naruszył art. 139 k.p.a. Zdaniem strony, wobec wydania kolejnego nakazu, jej sytuacja uległa pogorszeniu, a było to skutkiem wniesionego odwołania. W jej przekonaniu naruszono zasadę reformationis in peius. Okręgowy Inspektor Pracy podał, iż decyzja z dnia [...], w sprawie odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r., w trakcie rozpatrywania którego zlecono inspektorowi pracy przeprowadzenie dodatkowego postępowania nie naruszyła postanowień art. 139 k.p.a. Rozpatrywane obecnie odwołanie jest postępowaniem w innej sprawie, tj. postępowaniem związanym z rozpatrzeniem odwołania od innych decyzji, wydanych przez innego inspektora pracy, dotyczących stwierdzonych zagrożeń dla życia i zdrowia pracowników w czasie innej kontroli. Nie ma więc żadnego związku z wcześniej wydanymi decyzjami tak inspektora pracy jak i organu II instancji. Mając na względzie powyższe ustalenia organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane decyzje wydane zostały przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Analizowane decyzje nie tylko spełniają wszelkie wymogi formalne, ale również znajdują pełne uzasadnienie w ustaleniach kontroli. Zarzuty strony dotyczące: naruszenia art. 139 k.p.a., dokonania czynności kontrolnych i wydania zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej wyznaczającej kompetencję organu do działania oraz braku w zaskarżonych decyzjach uzasadnienia prawnego i faktycznego uznał za bezzasadne. Odnosząc się do twierdzeń strony, iż zainstalowana w zakładzie w P. maszyna opatrzona jest znakiem CE i została co do niej wydana Deklaracja zgodności przez producenta maszyny, oraz że do czasu uchylenia deklaracji zgodności i znakowania CE, można domniemywać, że użytkowana maszyna jest zgodna z wymaganiami zasadniczymi, także z wymaganiami minimalnymi i nie było konieczności przeprowadzenia odrębnych, specjalistycznych badań w tym zakresie, Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ocena spełnienia przepisów i zasad bhp przez użytkownika maszyny, tj. przez pracodawcę. Zarzuty kierowane w stosunku do producenta są inną sferą zagadnień, nie mającą wpływu na obowiązki i odpowiedzialność pracodawcy i z tych względów nie mają one również wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Okręgowego Inspektora Pracy. Okręgowy Inspektor Pracy rozpatrując odwołanie od decyzji nr 1 zawartej w nakazie z dnia [...], na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego wskazał, że twierdzenia strony, iż: "maszyna posiada drzwi zabezpieczające przed wejściem do strefy niebezpiecznej zintegrowane z systemem sterowania maszyny uniemożliwiającym jej uruchomienie przy otwartych drzwiach. Maszyna została zaprojektowana zgodnie z normami i wymogami tzw. zasadniczych wymagań dla maszyn, określonych Dyrektywą 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do maszyn, a wdrożonej przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla maszyn i elementów bezpieczeństwa, zaś poprzez opatrzenie jej znakiem CE i wydaniem deklaracji zgodności powstało domniemanie, że maszyna posiada także niezbędne zabezpieczenia, zwłaszcza, że rozporządzenie w sprawie wymagań zasadniczych w § 29 - § 32 określa wymagania, jakie w zakresie osłon maszyna musi spełnić", są bezzasadne i stoją w sprzeczności z ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi w toku kontroli, w czasie której inspektor pracy stwierdził, że rozwiązania konstrukcyjne w niej zastosowane polegają m.in. na tym, że za drzwiami do piwnicy, wyposażonymi w urządzenie blokujące, znajduje się wolna przestrzeń o powierzchni kilku metrów kwadratowych, w której wykonywane są czynności obsługowe związane z wymianą form, ale także służąca jako korytarz komunikacyjny do pomieszczenia usytuowania agregatu hydraulicznego (pomieszczenie agregatu połączone jest z pomieszczeniem formy i stepmastera zwykłymi drzwiami, będącymi jedyną drogą dostępu do tego agregatu - w dokumentacji projektowej drzwi do agregatu hydraulicznego tak zostały zaprojektowane). Według oświadczenia przedstawicieli pracodawcy czasami niezbędne jest wchodzenie do pomieszczenia agregatu i jego uruchamianie w przypadku pojawiających się zakłóceń procesu i konieczności sprawdzania prawidłowości działania podzespołów tego agregatu - takie czynności także wymuszają konieczność wejścia do piwnicy i zamknięcia za sobą drzwi z blokadą, aby możliwe było uruchomienie urządzenia. Tym samym, drzwi stanowiące osłonę stwarzających zagrożenie ruchomych elementów formy i stepmastera, a także zainstalowane przy nich urządzenie ochronne (blokada) nie spełniają wymagań zasadniczych dyrektywy "maszynowej" 98/37/WE (jej odpowiednikiem jest właśnie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2005 r.) oraz normy PN-EN ISO 12100-2, gdyż pracownik może je obejść wchodząc do wnętrza piwnicy i zamykając je za sobą (praktycznie w zakładzie jest to robione zawsze podczas czynności związanych z operacją wymiany form), po czym możliwe jest uruchomienie podzespołów maszyny EXACT 1500 i ruchome elementy będą się znajdowały w zasięgu pracownika, który będzie mógł swobodnie do nich sięgać. Taka możliwość dała tragiczny skutek w postaci śmiertelnego wypadku, jakiemu uległ jeden z pracowników. Z powyższego wynika, że istotnie zastosowano w maszynie EXACT 1500 wyłącznik w drzwiach, który jednak nie spełnia wymagań przepisów § 56 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm. oraz z 2008 r. nr 108, poz. 690), w tym w szczególności nie zapewnia bezpieczeństwa pracownikom, którzy mogą znaleźć się w pobliżu ruchomych części maszyny. Zabezpieczenie to nie działa niezawodnie, gdyż pomimo jego zastosowania pracownik i tak może się znaleźć w strefie zagrożenia oraz może być usuwane bez narzędzi (wystarczy otworzyć drzwi). Tym samym, zgodnie z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Używanie maszyny bez wymaganego urządzenia ochronnego lub przy jego nieodpowiednim stosowaniu jest niedopuszczalne". W świetle powyższego, Okręgowy Inspektor Pracy uznał, iż decyzja nr 1 została wydana zgodnie z prawem, a nakazany w decyzji obowiązek wynika wprost z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Opisany zaś w protokole kontroli stan faktyczny stanowi wystarczające uzasadnienie do jej wydania. Natomiast istniejące zagrożenia (w świetle mającego miejsce śmiertelnego wypadku) w pełni uzasadniały nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozpatrując odwołanie od decyzji nr 2 organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do uchylenia jej w całości, bowiem nie jest ona dotknięta żadną z wad, skutkującą jej uchyleniem. W czasie kontroli w Zakładzie inspektor pracy stwierdził, że pracodawca nie zapewnił, aby po zainstalowaniu maszyna EXACT 1500 poddana została ocenie spełniania wymagań minimalnych. Obowiązek taki wynika z zapisów § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy stanowiącego, że w przypadku gdy bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy. Bezpieczne użytkowanie maszyny EXACT 1500 jest uzależnione od warunków jej zainstalowania, choćby w zakresie doprowadzenia do niej materiałów i surowców niezbędnych do produkcji wyrobów, odbioru tych wyrobów, czy zasilania urządzenia w energię i ciśnienie. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że maszyna nie jest w pełni zgodna z wymaganiami obowiązujących przepisów. Zdaniem odwołującej się Spółki § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy jest normą warunkującą zastosowanie dyspozycji przepisu od spełnienia hipotezy, czyli wystąpienia sytuacji, gdy bezpieczne użytkowanie maszyny jest uzależnione od warunków, w jakich jest ona instalowana. Zarówno z treści protokołu, jak i odpowiedzi na zastrzeżenia do treści protokołu, a także z treści nakazu, nie sposób stwierdzić, w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów Inspektor ustalił, że bezpieczne użytkowanie maszyny EXACT 1500 jest uzależnione od warunków jej zainstalowania, bo ustalenie w tym zakresie ogranicza się do lakonicznego zapisu. W odpowiedzi na ten zarzut Okręgowy Inspektor Pracy podał, iż zapisy § 26 rozporządzenia stanowią, iż w przypadku gdy bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny (...) wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy (...). Organ odwoławczy zgodził się ze stroną, iż podlega ocenie indywidualnej, czy rzeczywiście warunki w jakich zainstalowana została maszyna mają wpływ na bezpieczne jej eksploatowanie. Dlatego też zauważył, że w protokole kontroli zostały wskazane okoliczności, które według inspektora pracy uzależniają bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia EXACT 1500 od warunków zainstalowania maszyny. Twierdzenia strony, że maszyna EXACT 1500 jest użytkowana w warunkach odpowiadających ustalonym w dokumentacji technicznej i tym samym, bezpieczne użytkowanie tej konkretnej maszyny w tym miejscu nie jest uzależnione od warunków jej użytkowania i nie ma obowiązku przeprowadzenia wstępnej kontroli, stoją w rażącej sprzeczności z zaistniałymi faktami, tj. śmiertelnym wypadkiem przy pracy. Fakt, że maszyna została zainstalowana w specjalnie dla niej zaprojektowanym pomieszczeniu, a do tego w warunkach ustalonych w dokumentacji technicznej nie oznacza spełnienia wymagań minimalnych podczas jej eksploatacji. Konieczność przebywania w strefie bezpośredniego narażenia na kontakt z niebezpiecznymi, ruchomymi elementami potwierdza fakt, iż eksploatowana maszyna nie jest bezpieczna i nie zostały spełnione wymagania minimalne w zakresie jej eksploatacji maszyn podczas pracy. Założenie strony, iż spełnienie przez maszynę wymagań zasadniczych oznacza spełnienie wymagań minimalnych uznał za nieuzasadnione. Przepisy w sprawie wymagań zasadniczych dotyczą bowiem podmiotów wprowadzających maszyny do obrotu. Maszyny wprowadzone do obrotu mogą być jednak eksploatowane w różnych warunkach i w różny sposób. Dlatego ustawodawca nakazał stosowanie przepisów "w sprawie wymagań minimalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy", aby nawet zupełnie nowe maszyny udostępnione pracownikom przez pracodawcę były właściwe do wykonywania pracy, przystosowane do warunków lokalnych oraz, aby ich użytkowanie mogło być realizowane bez pogorszenia stanu bezpieczeństwa lub zdrowia pracowników. Dotyczą one etapu "użytkowania" - eksploatacji maszyn na stanowisku pracy, a nie tego jak ma być wyprodukowana. Należy zauważyć, że wystawienie przez producenta maszyn deklaracji zgodności, jak oznakowanie maszyny znakiem zgodności CE oznacza wyłącznie, iż w opinii podmiotu wprowadzającego wyrób do obrotu, maszyna na etapie projektowania i produkcji została wykonana z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących wymagań zasadniczych lub wymagań wynikających z zapisów norm zharmonizowanych. Ani deklaracja zgodności, ani znak CE nie oznacza jednak, iż maszyna spełnia wymagania minimalne. Organ odwoławczy wskazuje, że z zasady domniemania, powołanej przez stronę, zawartej w art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2087, ze zm. oraz z 2008 r. nr 157, poz. 976) w brzmieniu: domniemywa się, że wyrób, na którym umieszczono oznakowanie zgodności lub dla którego sporządzono dokumentację potwierdzającą spełnienie zasadniczych wymagań, jest zgodny z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach, nie można wyciągać wniosku o równoczesnym spełnieniu wymagań minimalnych, a tym samym dokonywać nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej. Zasada domniemania stanowi wyłącznie o spełnieniu wymagań zasadniczych. Zatem posiadanie przez użytkownika maszyny deklaracji zgodności, oraz fakt umieszczenia na niej oznakowania zgodności CE, nie daje podstaw, aby uznać, że maszyna po jej zainstalowaniu spełnia wymagania minimalne, a więc do uznania, że oznaczenie wyrobu znakiem CE zwalnia pracodawcę z obowiązku ochrony zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych warunków pracy (art. 207 § 2 k.p.). W świetle powyższego oraz z uwagi na fakt, że nakazany w decyzji obowiązek wynika wprost z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a opisany w protokole kontroli stan faktyczny stanowi wystarczające uzasadnienie do wydania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uchylenia decyzji nr 2 w całości, jednocześnie organ odwoławczy kierując się zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zmienił termin jej wykonania na dzień 31 lipca 2009 r. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] K. Spółka z o.o. w R. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 136 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego innemu organowi niż ten, który wydał zaskarżoną decyzję; - jako zarzut ewentualny, na wypadek przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja utrzymała nakaz wydany w toku samodzielnego postępowania administracyjnego – rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji bez wszczęcia postępowania administracyjnego, co sprawia, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność; - rażące naruszenie prawa w zakresie przepisów o właściwości; - naruszenie wyrażonych w art. 7-9 k.p.a. podstawowych zasad postępowania administracyjnego: praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej; - naruszenie przepisów art. 11 pkt 1, art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy; - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak w wydanym nakazie uzasadnienia prawnego i faktycznego; - błędne ustalenia faktyczne, tj. że maszyna EXACT 1500 eksploatowana w Zakładzie skarżącej Spółki nie posiada stosownych zabezpieczeń; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nakazują w sytuacji użytkowania maszyny w miejscu zgodnym z jej przeznaczeniem i zaprojektowaniem, przeprowadzenie wstępnej kontroli spełnienia przez maszynę wymagań minimalnych; - naruszenie art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka w zdecydowanej większości powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Okręgowy Inspektor Pracy we W. wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, a więc nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania lecz rozstrzyga o legalności decyzji, na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. W myśl postanowień art. 24 zdanie 2 Konstytucji RP: "Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy". Już sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadał tej instytucji w RP. Nadzór nad warunkami wykonywania pracy oznacza władcze wypowiadanie się o warunkach wykonywania pracy przez specjalnie kompetentny w tych sprawach organ, który chociaż nie jest organem zwierzchnim nad obydwiema stronami stosunku pracy ani nad którąkolwiek z nich, ma takie uprawnienia, jakby był organem zwierzchnim. Nadzór nad wykonywaniem warunków pracy charakteryzuje się możliwością władczego kształtowania wyznaczonych prawnie elementów stosunków pracy, bądź warunków jej wykonywania. Zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – Dz.U. z 2007 r. nr 89, poz. 589 ze zm.). Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Każdy obywatel, zgodnie z art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma bowiem prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w tym zakresie określa ustawa. Rozwijając to stwierdzenie należy skonstatować, że sformułowanie, w myśl którego sposób realizacji określonego prawa konstytucyjnego ma określić ustawa oznacza, że określenie treści (zakresu) prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy Konstytucja wyraźnie pozostawiła organom władzy ustawodawczej. W tym przypadku tzw. "swoboda" ustawodawcy ma więc bardzo szeroki zakres, jest on bowiem uprawniony nie tylko do wprowadzania ograniczeń prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale do określenia treści (zakresu) tego prawa. Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy, ponieważ obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika, niepodzielny, gdyż działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy, realny - bowiem muszą być wykonywane w naturze, bez możliwości spełnienia zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia oraz podwójnie zakwalifikowany, gdyż są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym. Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w postanowieniach art. 207 Kodeksu pracy. Z treści tego przepisu wynika norma nakazująca pracodawcy chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest zobowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne jej warunki. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Otóż, w Zakładzie Prusice w dniu 8 października 2008 r. doszło do wypadku ze skutkiem śmiertelnym. Wobec przeprowadzenia czynności kontrolnych mających związek z badaniem zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej operacji wymiany formy w maszynie, w której stracił życie pracownik skarżącej Spółki, wydano w odrębnym postępowaniu stosowną decyzję, od której skarżący odwołał się do Okręgowego Inspektora Pracy. W związku z tym, w ramach postępowania uzupełniającego, przeprowadzono kontrolę, w wyniku której, podjęta została w trybie odwoławczym decyzja. Dokonujący tej kontroli inspektor pracy, prócz okoliczności objętych wspomnianym postępowaniem, dostrzegł inne uchybienia w przestrzeganiu przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, którym dano wyraz w decyzjach badanych przez Sąd w obecnym postępowaniu. Otóż, w dniu [...] inspektor pracy wydał nakaz zawierający dwie decyzje. W pierwszej, nakazał wyposażyć eksploatowaną w Zakładzie P. maszynę do produkcji elementów betonowych EXACT 1500 w skuteczne zabezpieczenie chroniące przed możliwością kontaktu z ruchomymi, niebezpiecznymi elementami urządzenia podczas wykonywania przez pracowników czynności wymagających przebywania w piwnicy (poziomie -1), w której usytuowany został m.in. tzw. stepmaster, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W drugiej, poddanie tej maszyny wstępnej kontroli po zainstalowaniu i uruchomieniu, w celu dokonania oceny spełniania przez nią wymagań minimalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie używania maszyn przez pracowników podczas pracy, a także zarejestrowania w udokumentowanej formie wyników tej kontroli. Termin jej wykonania wyznaczył na dzień 30 kwietnia 2009 r. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący uruchomił tryb odwoławczy, w wyniku którego Okręgowy Inspektor Pracy we W. orzekł, iż decyzje te nie naruszają prawa, zmieniając jedynie termin wykonania decyzji nr 2 zawartej w kwestionowanym nakazie. Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające zajęły słuszne stanowisko uznając, iż zastosowany przez skarżącego w maszynie EXACT 1500 wyłącznik w drzwiach, nie spełnia wymagań przepisów § 56 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), a w szczególności, że nie zapewnia on bezpieczeństwa pracownikom, którzy mogą znaleźć się w pobliżu ruchomych części maszyny. Jak dowodzi zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół pokontrolny, zastosowane zabezpieczenie nie działa niezawodnie. Pomimo jego zastosowania pracownik może się znaleźć w strefie zagrożenia. Skoro więc, zgodnie z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia, używanie maszyny bez wymaganego urządzenia ochronnego lub przy jego nieodpowiednim stosowaniu jest niedopuszczalne, to decyzja nr 1 została wydana zgodnie z prawem. Nakazany w decyzji obowiązek jest jedynie następstwem unormowań nałożonych przez ustawodawcę, które wprost wynikają choćby z opisanych na wstępie rozważań zasad oraz aktów prawnych szczegółowo regulujących zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Zresztą, biorąc pod uwagę śmiertelny wypadek, który miał miejsce podczas obsługiwania maszyny oczywistym jest, że istnieje realne zagrożenie dla życia pracowników obsługujących to urządzenie. Podobnie rzecz się ma w wypadku, zmienionej jedynie w części dotyczącej terminu wykonania, decyzji nr 2. I ona nie jest dotknięta żadną z wad, skutkujących jej uchyleniem. W czasie kontroli w Zakładzie inspektor pracy stwierdził, że po zainstalowaniu maszyny EXACT 1500 nie poddano jej ocenie, o czym świadczy brak stosownej dokumentacji, czy spełnia wymagania minimalne. Obowiązek poddania takiej ocenie wynika zaś z § 26 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz.U. nr 191, poz. 1596 ze zm.). Po jego myśli, w przypadku gdy bezpieczne użytkowanie maszyn jest uzależnione od warunków, w jakich są one instalowane, pracodawca powinien poddać maszyny wstępnej kontroli po ich zainstalowaniu, a przed przekazaniem do eksploatacji po raz pierwszy. Bezpieczne użytkowanie maszyny jest uzależnione od warunków jej zainstalowania, choćby w zakresie doprowadzenia do niej materiałów i surowców niezbędnych do produkcji wyrobów, odbioru tych wyrobów, czy zasilania urządzenia w energię i ciśnienie. Dlatego organ orzekający, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, nie mógł przychylić się do twierdzenia strony, iż maszyna EXACT 1500 jest użytkowana w warunkach odpowiadających ustalonym w dokumentacji technicznej. Właściwie uznał, że mimo tego, iż maszyna została zainstalowana w specjalnie dla niej zaprojektowanym pomieszczeniu, a do tego w warunkach ustalonych w dokumentacji technicznej, nie oznacza spełnienia wymagań minimalnych podczas jej eksploatacji. Rację miał mówiąc, że konieczność przebywania w strefie bezpośredniego narażenia na kontakt z niebezpiecznymi, ruchomymi elementami, potwierdza fakt, iż eksploatowana maszyna nie jest bezpieczna i nie zostały spełnione wymagania minimalne w tym zakresie. Tym samym Sąd uznał, iż rzeczywiście stanowisko skarżącego w tej sprawie jest błędne, a posiadanie deklaracji zgodności, znaku CE czy też zaprojektowanie maszyny zgodnie z obowiązującymi normami i wymogami nie oznacza, że spełnia ona określone, w powołanych wcześniej przepisach, wymagania minimalne. Sąd nie podzielił też innych zarzutów skargi, dotyczących m.in. naruszenia art. 136 k.p.a., 139 k.p.a., dokonania czynności kontrolnych i wydania zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej wyznaczającej kompetencję organu do działania. Uznał, iż zaskarżone decyzje wydane zostały przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Nadto zauważył, że niektóre z postawionych zarzutów dotyczą de facto innego postępowania, tj. zgłoszone zostały pod adresem orzeczeń kontrolowanych przez tutejszy Sąd w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt IV SA/Wr 264/09. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w sentencji wyroku.