IV SA/Wr 363/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności oddala skargę. Przedmiotem skargi T. R. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) we W. z dnia [...] nr [...]. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) we W. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono: Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), ustawa. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 pkt 1, prawo do świadczeń z pomocy społecznej – na zasadach ogólnych - przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium określonego przez ustawodawcę, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 (m.in.: niepełnosprawności) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe zostało określone w § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) i wynosi 542 zł, rozporządzenie. Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z treści powołanego przepisu wynika, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że samo spełnienie ustawowego kryterium dochodowego, nie nakłada na organ obowiązku, w stosunku do ubiegającego się o ten rodzaj świadczenia, przyznania tej formy pomocy jak też udzielenia zasiłku w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. nr 267, poz. 2259 ze zm.), w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomoc ta może być realizowana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy (art. 5 ust. 1 ustawy ustanawiającej program wieloletni w zakresie dożywiania). W sytuacji osoby samotnie gospodarującej 150% kwoty kryterium dochodowego stanowi 813 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W grudniu 2012 r., tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o udzielenie pomocy, osiągnęła dochód - pochodzący z dodatku mieszkaniowego (289,97 zł) i emerytury (423,84 zł) - w kwocie 713,71 zł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu 22 października 2012 r. skarżąca zaciągnęła kredyt w kwocie 2 300 zł oraz uzyskała pożyczkę gotówkową z Banku w kwocie 1739,47 zł. Wobec powyższego dochód pochodzący z pożyczki i kredytu stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Nadto, w jej sytuacji znajduje zastosowanie art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca, w wyniku uzyskania pożyczki i kredytu w październiku 2012 r. osiągnęła jednorazowy dochód w kwocie 4039,47 zł, przekraczający pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego, który w jej sytuacji wynosi 2 710 zł. Wobec tego, powyższy dochód należało rozliczyć na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od października 2012 r., a 1/12 uzyskanej kwoty stanowi 336,62 zł. Tym samym, w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o udzielenie wsparcia, skarżąca osiągnęła dochód w kwocie 1050,33 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych oraz kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze wsparcia w ramach wieloletniego planu w zakresie dożywiania. Osobie niespełniającej kryterium dochodowego może zostać przyznana pomoc, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających to kryterium, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Trzeba podkreślić, iż decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji. Organowi pozostawiony jest wybór co do rodzaju rozstrzygnięcia. O treści decyzji uznaniowej decyduje ocena organu o celowości wydania decyzji o odmowie, bądź przyznaniu świadczenia. W ramach uznania administracyjnego organ ma jednak obowiązek ocenić okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nawet spełnienie formalnych przesłanek nie oznacza, że świadczenie będzie "automatycznie" przyznane. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on również uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Należy wskazać, że świadczenie, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy ma charakter wyjątkowy, gdyż umożliwia udzielenie wsparcia osobom, których dochód w zasadzie powinien pozwolić na zaspokojenie ich potrzeb we własnym zakresie. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzić wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX nr 194414). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Z treści wymienionych przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy, dodatkowy, uzupełniający w stosunku do własnych możliwości, zasobów, pomocy ze strony bliskich tych osób, które o pomoc się ubiegają. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Dlatego osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie im udzielona pomoc finansowa zawsze wtedy, gdy o nią wnioskują. Pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania i zastępować własnych starań wnioskodawców, którzy powinni podejmować inicjatywę w celu poprawy sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, a zaskarżona odwołaniem decyzja zapadła po zebraniu niezbędnych danych dotyczących jej aktualnej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że w sytuacji skarżącej nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności uzasadniające konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Ponadto - zdaniem organu odwoławczego - przyznanie wsparcia ze środków publicznych na pokrycie kosztów wyżywienia osobie, która zadłużając się, kupuje drogi telewizor i telefon komórkowy, byłoby sprzeczne z istotą pomocy społecznej i naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej. Odwołująca się jest podopieczną MOPS od wielu lat, i w związku z tym winna mieć świadomość tego, że pomoc zostanie jej udzielona, jeżeli będzie korzystać z własnych możliwości i zasobów w sposób racjonalny. Tymczasem, wnioskodawczyni zaciągnęła wysokooprocentowany kredyt oraz pożyczkę, a uzyskanej kwoty nie przeznaczyła na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, lecz zakupiła przedmioty, które nie są niezbędne ani jej ani jej córce. Kolegium stanowczo podkreśla, że skarżąca nie może oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się jej źródłem utrzymania. W odwołaniu skarżąca poinformowała, że aktualnie utraciła prawo do dodatku mieszkaniowego, gdyż nie była w stanie pokryć kosztów opłat mieszkaniowych. Kolegium wyjaśnia, że z akt sprawy wynika, że od lutego 2013 r. wstrzymano jej wypłatę dodatku mieszkaniowego. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ przy ustalaniu sytuacji finansowej strony brane są pod uwagę dochody z grudnia 2012 r. (miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku) lub - w przypadku utraty dochodu - stycznia 2013 r. (czyli z miesiąca, w którym wniosek został złożony). Argument odwołania nie może być uwzględniony również z uwagi na brak racjonalnego wykorzystywania własnych możliwości skarżącej (...). W skardze na tę decyzję podniesiono, że skarżąca żyje w niedostatku. Jedynym jej dochodem jest emerytura w kwocie 423,84 zł. Dodatek mieszkaniowy został jej wstrzymany. Zaciągnęła kredyt w październiku 2012 r. w kwocie 3600 zł. Było to jednorazowe świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu zaciągniętego w 2012 r. MOPS i SKO nie uniemożliwiają jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Uważa, że co się tyczy jej zakupów to ,,nie należą one do zdarzeń codziennych, ani nawet do nadzwyczajnych". Dopiero, mając 62 lata, mogła zakupić telewizor i lepszy telefon komórkowy. Od stycznia 2013 r. spłaca co miesiąc po 400 zł kredytu, więc nie ma żadnego dochodu i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Pod każdym względem, wg ustawy, spełnia warunki do korzystania z pomocy społecznej. Uważa, że powinna otrzymać zasiłek celowy na zasadach ogólnych (...). W ocenie skarżącej Kolegium i MOPS przekroczyły granice uznania administracyjnego odmawiając wnioskowanej pomocy choć jej sytuacja materialna, osobista i rodzinna graniczy z ubóstwem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego: ,,Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Podstawę prawną decyzji stanowiły więc przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm. oraz ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego: ,,Pomoc Państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: 1) zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: dzieciom do 1 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 pomoc w zakresie dożywiana może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Art. 8 tej ustawy stanowi, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78, 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tj. bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z powołanych przepisów wynika, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania wnioskowanego zasiłku. Jej dochód miesięczny przekracza bowiem 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 542 zł. Dochód skarżącej wynosi 1050,33 zł miesięcznie (pożyczka i kredyt). Niezależnie od tego z przepisów powołanej ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania wynika również, że przyznanie pomocy o której mowa w jej art. 3 i 5 nie ma charakteru obligatoryjnego. Przyznanie zasiłku ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym treść art. 5 ust. 1 ustawy, który mówi, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie. Okoliczność ta sprawia, że nawet spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej wnioskowanego świadczenia. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na badaniu granic uznania; sąd poddaje również dokładnej analizie postępowanie dowodowe poprzedzające decyzję i realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego a także trafność powołanej podstawy prawnej i jej interpretację na tle ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzić należy, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ustalenia faktyczne co do stanu rodzinnego, majątkowego strony są bezsporne. Prawidłowo też powołano podstawę prawną, na której oparto negatywne rozstrzygnięcie w sprawie. Organy pomocy społecznej nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy tutejszego Sądu, oznaczonych sygn. IV SA/Wr 17/13 i IV SA/Wr 18/13 wynika przy tym, że skarżąca co miesiąc składa wnioski o przyznanie środków pieniężnych na zapłacenie gazu, energii elektrycznej, czynszu, a także na inne potrzeby, które w większości są przyznawane. W istocie skarżąca systematycznie korzysta z pomocy społecznej i nie stara się zmienić swej sytuacji życiowej. Brak jest zatem podstaw do przyznania świadczenia – zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Na uzasadnienie tego stwierdzenia należy przywołać powołane wyżej okoliczności. Decyzja oparta na tym przepisie ma również charakter uznania administracyjnego. Jak wynika z jej treści organ może przyznać zasiłek celowy, ale w świetle materiałów sprawy brak podstaw by w tej kwestii mogło zapaść pozytywne rozstrzygnięcie. Skarga w związku z tym nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy trafnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, iż jej zasadniczy zarzut, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone jest niezasadny. Na gruncie bowiem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszoną o obciążenia wskazane w pkt 1-3 tego przepisu. W świetle tej regulacji pożyczki i zaciągane kredyty stanowią dochód osoby ubiegającej się o pomoc ze środków publicznych, niezależnie od tego, że w przyszłości muszą zostać zwrócone. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie miał również art. 8 ust. 11 ustawy stanowiący, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Uzyskanie kredytu przez skarżącą spowodowało, według powołanych przepisów, przekroczenie kryterium dochodowego, tj. 150% kryterium z ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). W sytuacji skarżącej brak okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy na zasadach określonych w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Każda osoba ma oczywiście prawo dysponować swym dochodem według własnego uznania, zaciągać zobowiązania finansowe w celu podniesienia komfortu życia, dokonywać zakupu różnych wartościowych przedmiotów. Jeżeli jednak konieczność spłaty kredytu spowoduje, że dana osoba nie będzie mogła zaspokoić swych elementarnych potrzeb bytowych, takich jak żywność, to nie może oczekiwać, że potrzebę tę w takim przypadku sfinansuje ośrodek pomocy społecznej, ze środków publicznych. Tylko na marginesie można ponownie zauważyć, że zakupione przedmioty T. R. przekazała swej córce. Te okoliczności też przekonują, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny bowiem kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a zaskarżone orzeczenie SKO, jak i poprzedzające je MOPS, nie naruszają przepisów powszechnie obowiązującego prawa. PM 29.10.2013 r.