IV SA/Wr 366/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania na rok budżetowy [...] I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego. W skardze z dnia [...]r. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 5 ust. 4 uchwały nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania na rok budżetowy [...]. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że stwierdzono podjęcie § 3 ust. 2 i § 5 ust. 4 powyższej uchwały z istotnym naruszeniem § 118 w związku z § 141załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" – Dz. U. Nr 100, poz. 908. W § 3 ust. 2 uchwały postanowiono, że "Dodatek za wysługę lat wypłaca się: 1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub do wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca. 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca". Natomiast w § 5 ust. 4 uchwały postanowiono, że "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska, a jeżeli powierzenie stanowiska nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca od tego miesiąca". W ocenie organu nadzoru zapisy § 3 ust. 2 i § 5 ust. 4 uchwały stanowią powtórzenie z modyfikacją przepisu art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, który rozstrzyga już o momencie zmiany wynagrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Również zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy nie ma prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. W przypadku, kiedy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownik nie podlegał Karcie Nauczyciela, dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Ponadto stwierdzono podjęcie § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały z istotnym naruszeniem § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawek wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat ( Dz. U. Nr 39, poz. 455 ). W § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada postanowiła: "Ustala się następujące dodatki za warunki pracy: nauczycielom prowadzącym zajęcia w klasach i oddziałach integracyjnych w wysokości 10 % wynagrodzenia zasadniczego. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej określało w § 6 co uznaje się za pracę w trudnych warunkach, natomiast w § 7 określało co uznaje się za pracę w warunkach uciążliwych. Tymczasem w § 4 ust. 2 pkt 1 Rada wprowadziła zapis niezgodny z § 6 i § 7 rozporządzenia. Rada uznała za pracę w trudnych warunkach sytuację w ogóle nie uwzględnioną w rozporządzeniu, a mianowicie prowadzenie zajęć w klasach i oddziałach integracyjnych. Tym samym przekroczyła kompetencje z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i jednocześnie wkroczyła w kompetencje Ministra. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy L. wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnośnie zarzutu związanego z § 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 4 uchwały wskazano, że sformułowania zawarte w uchwale jedynie precyzują treść art. 30 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 Karty Nauczyciela. Rada Gminy swoją uchwałą nie zmieniała bowiem zasad powstawania prawa do dodatku za wysługę lat. Wykładnia art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela i § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest spójna i oznacza, że nauczyciel nabywa prawo do nagrody za wysługę lat, poczynając od czwartego roku pracy i dodatek ten wypłacany jest od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po miesiącu, w którym nabyto do niego prawo. Analogiczna wykładnia ma miejsce w przypadku porównania treści art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela i § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nie zmienia się zasad powstania prawa do dodatku funkcyjnego, a jedynie określa chwilę wypłaty. W ocenie Gminy prawo do wyższego wynagrodzenia uzależnione jest od powierzenia określonej funkcji, a nie jej faktycznego wykonywania, jak chce organ nadzoru. Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że dodatki nie przysługują np. na skutek choroby uprawnionego lub też innej niezawinionej przez niego przerwy w wykonywaniu powierzonej funkcji. W uchwale Gminy nie nastąpiło powtórzenie regulacji ustawowych, a jedynie ich sprecyzowanie, do czego Gmina była uprawniona na podstawie art. 30 ust. 6. Odnośnie § 4 ust. 2 pkt 1 Gmina podnosi, że dodatek za prowadzenie zajęć w klasach i oddziałach integracyjnych wprowadzony został na podstawie § 6 pkt 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. W przekonaniu Gminy zajęcia integracyjne, o których mowa w zaskarżonym § 5 ust. 4 uchwały Rady Gminy L., w pełni wypełniają dyspozycję § 6 pkt 16 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania na rok budżetowy [...]. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 30 ust. 6 i ust. 6a, art. 54 ust. 3 i 7 oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm. ), art. 14 ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1845 ) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawek wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat ( Dz. U. Nr 39, poz. 455 ). Stosownie do art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, oraz za godziny doraźnych zastępstw, 3) wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego i składników, o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. W § 3 ust. 2 uchwały Rada Gminy L. postanowiła, że "Dodatek za wysługę lat wypłaca się: 1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub do wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca". Warunki przyznawania dodatku za wysługę lat zostały określone w art. 33 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym nauczycielom przysługuje dodatek za wysługę lat, w wysokości 1 % wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, wypłacany w okresach miesięcznych poczynając od czwartego roku pracy, z tym że dodatek ten nie może przekroczyć 20 % wynagrodzenia zasadniczego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Przytoczony zapis § 3 ust. 2 uchwały stanowi powtórzenie z modyfikacją normy prawnej wyrażonej w art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela, w którym ustawodawca określił moment zmiany wynagrodzenia, w tym również z tytułu nabycia prawa do dodatku za wysługę lat lub do wyższej stawki tego dodatku Natomiast w § 5 ust. 4 uchwały postanowiono, że "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska, a jeżeli powierzenie stanowiska nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca od tego miesiąca". Również powyższy zapis § 5 ust. 4 uchwały stanowi powtórzenie z modyfikacją normy prawnej wyrażonej w art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materia uregulowana w ustawie nie może być ponownie regulowana w akcie prawa miejscowego. Powtarzanie w uchwale uregulowań ustawowych, jak również modyfikacja uregulowań ustawowych stanowi istotne naruszenia prawa. Powtarzanie lub modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalna, gdyż godzi w zasadę legislacji i może mieć charakter dezinformujący. Powtórzony w uchwale przepis będzie interpretowany w kontekście tej uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Powyższy pogląd utrwalony jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Zgodnie też z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do § 118 zamieszczonego w dziale V "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że była ona uprawniona na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela do "sprecyzowania" i modyfikacji uregulowań ustawowych w § 3 ust. 2 i § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada postanowiła: "Ustala się następujące dodatki za warunki pracy: nauczycielom prowadzącym zajęcia w klasach i oddziałach integracyjnych w wysokości 10 % wynagrodzenia zasadniczego. Na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej w rozporządzeniu z dnia 11 maja 2000 r. ustalił w § 6 i § 7 wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku za warunki pracy. Natomiast upoważnienie dla jednostki samorządu terytorialnego wynikające z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela obejmowało ustalenie wysokości stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Ustalając wysokość stawek dodatków za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków Rada nie była uprawniona do rozszerzenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy. Tymczasem w § 4 ust. 2 pkt 1 Rada wprowadziła zapis niezgodny z § 6 i § 7 rozporządzenia. Uznano za pracę w trudnych warunkach sytuację nie uwzględnioną w rozporządzeniu, a mianowicie prowadzenie zajęć w klasach i oddziałach integracyjnych. Tym samym Rada przekroczyła kompetencje wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem Rady, że zajęcia integracyjne, o których mowa w zaskarżonym § 5 ust. 4 uchwały Rady, w pełni wypełniają dyspozycję § 6 pkt 16 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 16 rozporządzenia za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli zajęć grupowych i indywidualnych, wynikających z realizacji zadań diagnostycznych, terapeutycznych, doradczych i profilaktycznych z młodzieżą i dziećmi niepełnosprawnymi, upośledzonymi umysłowo w stopniu głębokim, z zaburzeniami zachowania, zagrożonymi niedostosowaniem społecznym, uzależnieniem oraz z ich rodzicami lub opiekunami w poradniach psychologiczno-pedagogicznych oraz w innych poradniach specjalistycznych. Uregulowanie to nie dotyczy więc zajęć w klasach i oddziałach integracyjnych w szkołach i przedszkolach. Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji Rady Gminy L. zawartej w odpowiedzi na skargę. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 ustawy.