IV SA/Wr 366/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]) Prezes Sądu Okręgowego we W. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego dla W. we W. z [...] (nr [...]), w przedmiocie odmowy udostępnienia R. S. informacji obejmującej kopie wszystkich wyroków z uzasadnieniami, wydanych w roku 2017, zarejestrowanych repertorium [...], pod symbolem [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiot i zakres informacji żądanej przez stronę wymaga zaangażowania znacznych sił i środków po stronie organu, jako że ich zgromadzenie musiałoby skutkować podjęciem żmudnych i czasochłonnych obowiązków (w tym przede wszystkim kwerendy archiwalnej) przez pracowników Sądu Rejonowego dla W. we W. (na podstawie danych z systemu komputerowego ustalono bowiem, że wniosek dotyczy 56-ciu spraw, które obejmują łącznie około 840 stron tekstu wymagającego uprzedniej anonimizacji). To zaś zakłóciłoby normalny tok funkcjonowania Sądu Rejonowego i utrudniłoby wykonywanie podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wskazano przy tym, że w aktualnej sytuacji dodatkowym utrudnieniem jest pandemia koronawirusa i związane z tym ograniczenia sanitarne dotyczące funkcjonowania sądów. Wobec tych okoliczności organ drugiej instancji wskazał, że przedmiotem żądania jest niewątpliwie informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis ma natomiast na celu przeciwdziałanie kierowaniu wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu są skupione nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu publicznej. W tej sytuacji organ drugiej instancji ocenił jako trafne wezwanie organu pierwszej instancji, który zobowiązał skarżącego do podania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji tego rodzaju. Do wezwania tego skarżący nie ustosunkował się jednak w żaden sposób, wobec czego nie zostało wykazane, by na rzecz pozytywnego rozpoznania wniosku przemawiał interes publiczny. Ta ostatnia kategoria powinna być natomiast odnoszona w zasadzie wyłącznie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych. Zważywszy więc, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego przemawiającego na rzecz udzielenia mu informacji przetworzonej, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego dla W. we W. Skargę od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego we W. wywiódł R. S., który zaskarżył rozstrzygnięcie to wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony koszów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem obu organów odnośnie do tego, że dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych strona podniosła, że anonimizowane orzeczenia bez uzasadnień nie stanowią przetworzonej informacji publicznej. W ocenie skarżącego, usunięcie danych wrażliwych dokonywane jest przy pomocy systemu komputerowego, wobec czego eliminacja tych części teksu w 56-ciu orzeczeniach nie stanowi istotnego problemu i nie może prowadzić do wniosku o objęciu żądaniem informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wywiedziona w sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że akty te nie naruszają norm prawa materialnego lub procesowego. Prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, zwana dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niekwestionowane jest również to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, skoro orzeczenia sądów powszechnych, przez które należy rozumieć m.in. wyroki sądowe wraz z uzasadnieniami, są dokumentami urzędowymi wprost wskazanymi w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p., jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie tej ustawy. Spór między stronami sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy objęta żądaniem wniosku skarżącego informacja publiczna w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, jakie zostały wydane w 2017 r., w sprawach zarejestrowanych w repertorium [...] pod podanym we wniosku skarżącego symbolem ([...]), jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. A w dalszej konsekwencji, czy w sprawie zasadnie zastosowano normę z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązując wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać w tym miejscu należy, że w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawodawca przyjął, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trzeba przy tym dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi wspomniany art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów orzecznictwa przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie takiej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Innymi słowy, informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz pozyskaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Trzeba zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się na występującą niekiedy praktyczną trudność z wyznaczeniem granicy między informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Tego rodzaju problemy mogą pojawić się wówczas, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Wedle pierwszego, nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei, zgodnie z drugim poglądem, obecnie dominującym i który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w rozstrzyganej sprawie, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyroki NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Wedle tego stanowiska także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16). Nadto, jak również wynika z orzecznictwa sądowego, przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 493/20). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności spornych w sprawie należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Jakkolwiek samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej (bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu) to jednak tego rodzaju sytuacja ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie wielu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, stanowi już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Mając na uwadze argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, a także tą przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie podziela przedstawionego w skardze zarzutu strony, że jego żądanie zawarte we wniosku z dnia 22 grudnia 2020 r. dotyczyło informacji publicznej przetworzonej. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie ulega wątpliwości, że zobowiązany organ nie dysponuje informacją w postaci żądanej przez skarżącego, a dla jej przygotowania niezbędne byłoby zaabsorbowanie personelu administracyjnego Sądu w celu wyodrębnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z 2017 r., zarejestrowanych w repertorium [...] pod żądanym przez skarżącego symbolem [...]. Organ nie ma możliwości automatycznego wygenerowania wydruków żądanych orzeczeń, co oznacza, że realizacja wniosku skarżącego sprowadzałaby się do przygotowania nowego zbioru, nieistniejącego w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Zaakcentować trzeba, że zakres wniosku skarżącego, obejmującego cały rok, wymagałby oddelegowania określonej liczby pracowników celem przeglądnięcia zasobu, a następnie wiązałby się nie tylko ze sporządzeniem skanów tudzież kserokopii, lecz z uprzednią koniecznością ponadstandardowej, bo wymagającej uważnej lektury uzasadnień wyroków, anonimizacji tych dokumentów. Z ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych na podstawie wygenerowanego z systemu zestawienia orzeczeń z repertorium [...] pod symbolem [...] wynika, że w sprawie udostępnieniu podlegałoby 56 orzeczeń. Jak zaznaczył Prezes Sądu Rejonowego dla W., wstępna analiza tych orzeczeń wskazuje, że jedno orzeczenie zawiera średnio około 15 stron. Łącznie byłoby więc do przygotowania (zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii lub skanów) około 840 stron. Już tylko te okoliczności uzasadniają stanowisko organów, że złożony przez stronę wniosek z dnia 22 grudnia 2020 r. dotyczył żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Za zasadnością takiej kwalifikacji żądania wniosku z dnia 22 grudnia 2020 r. przemawia ilość orzeczeń sądowych spełniających kryteria podane we wniosku oraz charakter czynności związanych z przygotowaniem i opracowaniem informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, co w istocie odnosi się procesu anonimizacji tych orzeczeń. Trzeba w tym miejscu zaakcentować, że proces anonimizacji w przypadku orzeczeń sądowych, których uzasadnienia liczą od kilku do kilkudziesięciu stron, nie ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk stron, świadków, lecz wiąże się również z potrzebą usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, tj. takich ich części, które umożliwiałyby identyfikację poszczególnych osób, a to z kolei wymaga przeprowadzenia przez osobę dokonującą anonimizacji czynności analitycznych i intelektualnych. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że jak wynika z wyjaśnień organu, anonimizacja nie jest przeprowadzana automatycznie przez system komputerowy. Z kolei analiza każdego z anonimizowanych orzeczeń musi odbywać się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych. W tym kontekście za przekonywującą uznać należy zawartą w decyzji organu pierwszej instancji argumentację, że dla przygotowania informacji publicznej zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku stronu z dnia 22 grudnia 2020 r., nie wystarczy zwykłe standardowe zaangażowanie jednego lub dwóch pracowników, lecz wymaga to znacznego zaangażowania środków technicznych i osobowych Sądu, co wiązałoby się z zakłóceniem normalnego toku działania i utrudniłoby wykonywanie podstawowych zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości. W świetle dotychczasowych rozważań Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Tym samym organ prawidłowo wezwał skarżącego do wykazania po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z orzecznictwa interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym dla dobra ogółu tj. uczynienia z niej użytku w interesie publicznym w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Niewątpliwie także, regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowić ma ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 79). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był więc nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu zbioru żądanych wyroków wraz z uzasadnieniami. Skarżący nie wykazał istnienia tej przesłanki ani we wniosku, ani w następstwie wezwania organu. Z tego powodu decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji podjęta na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. była zgodna z prawem. Na marginesie należy dodać, że Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3900/21, w kwestii nadużycia przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. znana Sądowi z urzędu skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia przekonanie, że działania skarżącego związane z inicjowaniem postępowań z zakresu dostępu do informacji publicznej noszą cechy nadużywania prawa do informacji. Odnosząc się do powołanych w skardze orzeczeń sądowych należy wyjaśnić, że zostały one wydane w innych sprawach, a jako że wyroki sądowe nie stanowią źródła prawa to pogląd w nich zawarty nie może uznać uznany za wiążący w rozstrzyganej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu w całości, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).