IV SA/Wr 367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r.; poz. 23 ze zm.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. W., od decyzji z 4 maja 2017 r., nr [...], wydanej przez działającą z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta L. Sekretarz Gminy i Miasta L. o odmowie przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym S. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji nie zakwestionował sprawowania przez I. P. (pomyłkowo wpisano nazwisko) opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednakże w ocenie tego organu na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego stoi fakt, że ponieważ B. W. jest rodzoną zastępczą dla S.P., to nie jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji odwołała się zainteresowana. Przyznała, że nie jest spokrewniona z S. P. oraz jest dla niego rodziną zastępczą od jego 7. tygodnia życia. Podniosła, że z uwagi na niepełnosprawność dziecka i konieczność stałej opieki nad nim, była zmuszona zrezygnować z pracy. Podała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, zwłaszcza że w podobnej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok z 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 476/10, w którym uznał, że rodzicom zastępczym niespokrewnionym z dzieckiem należy się świadczenie pielęgnacyjne. Wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekając w sprawie, dokonało ustalenia następującego stanu faktycznego. S. P., urodzony [...] orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z 14 kwietnia 2014 r., nr [...], został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano także, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2014 r. S. P. jest synem M. i D. P. Sąd Rejonowy w J. postanowieniem z 16 czerwca 1998 r., sygn. akt [...], ustanowił B. W. rodziną zastępczą dla S. P. B. W. nie jest spokrewniona z S. P. Po uzyskaniu przez S. P. pełnoletności Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], ustanowił dla niego jako osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej opiekę, a B. W. powierzył obowiązki opiekuna. Rozpoznając odwołanie przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Odnosząc powyższe przepisy do rozpatrywanej sprawy stwierdził, że istotnie, jak to wskazał organ pierwszej instancji, brak jest podstawy prawnej do przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca obecnie w stosunku do dorosłego, całkowicie ubezwłasnowolnionego S. P. jest jego opiekunem prawnym oraz byłą niespokrewnioną rodziną zastępczą. Osoby o takim statusie w stosunku do niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki ustawodawca nie wskazał jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego. Te ustalenia wskazują na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazywane przez odwołującą w odwołaniu na szczególny charakter relacji wynikających z istnienia w przeszłości rodziny zastępczej pomiędzy nią a wymagającym opieki nie może być skuteczne, ponieważ ustawa nie warunkuje prawa do świadczenia charakterem istnieniem takich relacji. Stwierdził, że za zapadłe rozstrzygnięcie nie mógł wpłynąć przywołany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 476/10. Ten wyrok dotyczył innej sytuacji faktycznej i został wydany na innym stanie prawnym. Sprawa dotyczyła rodziny zastępczej, a przecież odwołująca nie jest rodziną zastępczą dla S. P. Nadto sytuację rodzin zastępczych, w tym pomocy finansowej dla nich, od 1 stycznia 2012 r. regulują przepisu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.). Przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie odmawia się uznania za uprawnione do świadczenia alimentacyjnego osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osób wymagających opieki - osobę obcą faktycznie sprawującą opiekę, por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/wa 882/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 628/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2432/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1141/12; czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11. W tych warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - naruszenia art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasady prawdy obiektywnej, - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, - naruszenie zasady słuszności, - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa tj. art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony. W uzasadnieniu podała, że art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżąca podała, że była również rodziną zastępczą dla S. P. i w dalszym ciągu sprawuje nad nim opiekę. S. P. nie ma nikogo poza skarżącą. Nie wykonuje on samodzielnie żadnych czynności i wymaga całodobowej opieki. Odwołując się do konstytucyjnej zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej stwierdziła, że na ich tle ustawowa regulacja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Przedmiotowe świadczenie powinno być ocenione w kontekście zasady równości według takich samych kryteriów jak: - sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji, niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodów opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę; niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji z pominięciem opiekunów prawnych narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, odnoszoną do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane. Godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Według skarżącej choć świadczenie przysługuje opiekunowi, to realną korzyść odnosi z niego podopieczny, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej dla niego. Zastępuje biologiczną matkę dziecka i sprawuje rzeczywistą opiekę nad nim, nie powinna być pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze zainteresowana uznała że organy naruszyły zasady prawdy obiektywnej. Wskazała także na treść i rozumienie art. 7 k.p.a. mówiącego o obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżąca jest obecnie w stosunku do dorosłego, całkowicie ubezwłasnowolnionego S. P. jego opiekunem prawnym oraz niespokrewnioną rodziną zastępczą. Odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a. zauważył, że obowiązki wskazane w tym przepisie nie oznaczają, że organy mają obowiązek wydawania decyzji zgodnych w wolą wnioskodawcy. A orzeczenie wydane wbrew żądaniu wnioskodawczyni narusza powołany wyżej przepis. Według organu nie został również naruszony art. 32 Konstytucji, sprawa skarżącej została potraktowana w sposób indywidualny, a decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2007 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę aktów administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne badają zgodność aktów prawych z prawem materialnym i przepisami postępowania. Nie mogą kierować się zasadami słuszności czy zasadami zaufania, współżycia społecznego. Kontrola sądowa nie ogranicza się do badania zasadności zarzutów skargi. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd dokonuje oceny prawidłowości aktu administracyjnego w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Według Sądu kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzona według wskazanych wyżej zasad nie daje podstaw do uznania, że organy naruszyły prawo. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 12 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta L. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym S. P. Istotny dla rozpoznania sprawy stan faktyczny jest niesporny. Sąd Rejonowy w J. postanowieniem z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt [...] ustanowił wnioskodawczynię rodziną zastępczą dla S P. Skarżąca nie jest spokrewniona z S P. Po uzyskaniu przez niego pełnoletności Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. ustanowił dla niego jako osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej opiekę a opiekunem prawnym została wnioskodawczyni. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – dalej: ustawa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Stanowi on, że: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej sprawy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2014 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i powołany przepis należy stwierdzić, że skarżąca nie należy do osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładnia językowa art. 17 nie nastręcza żadnych wątpliwości. Przepis jest jasny, czytelny – jeśli idzie o rodzinę zastępczą to przewiduje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko rodzinom zastępczym spokrewnionym. Źródło tego zapisu tkwi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07. Trybunał w wyżej wymienionym wyroku orzekł, że obowiązujący wówczas art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie zawierający zapisu, że do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione rodziny zastępcze spokrewnione, w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu członkom rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec, którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526 oraz 2000 r. Nr 2, poz. 11). W niniejszej sprawie istotne jest w jakiej sytuacji prawnej znajduje się wnioskodawczyni. Postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia 16 czerwca 1998 r. sygn. akt [...] skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniego S. P. urodzonego [...]. Kwestie dotyczące rodzin zastępczych reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.) – zwana dalej ustawą o pieczy. W art. 37 stanowi ona, że objęcie dziecka jedną z form pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż do osiągnięcia pełnoletności (ust. 1). Osoba, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej (...), za zgodą odpowiednio rodziny zastępczej (...) nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia jeżeli: legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub umiarkowanym) i uczy się: a) w szkole (...) (ust. 2 pkt 2). Formy rodzinnej pieczy zastępczej określa art. 39 omawianej ustawy i mówi, że są nią: 1) rodzina zastępcza: a) spokrewniona, b) niezawodowa, c) zawodowa; 2) rodzinny dom dziecka. Art. 82 wymienionej ustawy stanowi, że na osoby pełnoletnie rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania – rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej i rodzinnym domu dziecka – kwota 1000 zł miesięcznie (art. 80) i dla dziecka niepełnosprawnego – dodatek w kwocie co najmniej 200 zł. Art. 85 ustawy o pieczy określa wynagrodzenie rodziny zastępczej zawodowej i prowadzącego rodzinny dom dziecka. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz wypowiedź skarżącej złożoną na rozprawie, że nigdy nie otrzymywała wynagrodzenia jako rodzina zastępcza, uważa, że jest nią nadal z uwagi na to, że nie otrzymała żadnej decyzji uchylającej postanowienie Sądu Rejonowego z 16 czerwca 1989 r., należy stwierdzić, że w świetle art. 37 ustawy o pieczy z chwilą pełnoletności dziecka wnioskodawczyni utraciła status rodziny zastępczej. Powołany przepis bowiem jednoznacznie stanowi, że taka piecza może być prowadzona na okres nie dłuższy niż do pełnoletności. Sąd jednocześnie zauważa, że art. 35 ust. 1 ustawy o pieczy stanowi jednoznacznie, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniami określonymi w tym przepisie. Natomiast powołany wyżej art. 37 ust. 1 mówiący o czasie, w którym może być sprawowana piecza zastępcza, określa, że jest to dzień uzyskania pełnoletności dziecka. Z porównania tych przepisów należy według Sądu wyprowadzić wniosek, że końcową datę sprawowania pieczy zastępczej określa ustawa. W myśl zatem powołanego przepisu skarżąca nie legitymuje się statusem rodziny zastępczej. W ocenie Sądu takiego statusu skarżąca nie nabywa w związku z faktem iż osoba, nad którą sprawowała pieczę u niej przebywa. Taką możliwość daje powołany również art. 37 ust. 2 ustawy o pieczy, który przewiduje możliwość przebywania w dotychczasowej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, do określonego wieku dziecka i tylko w określonych sytuacjach. O tym, że ustają więzi prawne związane z pieczą zastępczą świadczy fakt, że osoba która uzyskała pełnoletność w rodzinie zastępczej, może w niej pozostać tylko za zgodą w tym przypadku rodziny zastępczej. W tych też okolicznościach nie ma zastosowania do wnioskodawczyni wymieniony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt 41/07 a także powoływany w skardze i odwołaniu wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 476/10. W obu wypadkach ubiegającym się o świadczenie pielęgnacyjne była rodzina zastępcza – w drugim przypadku niezawodowa, niespokrewniona. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni jest opiekunem prawnym osoby, nad którą wykonywała pieczę i z tego tytułu winna otrzymywać wynagrodzenie. Natomiast nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd jednakże podkreśla, o czym była mowa na wstępie rozważań, że wydaje swoje orzeczenia na podstawie obowiązującego prawa i nie ma możliwości zastosowania zasad współżycia społecznego. Sąd wskazuje na powyższe z uwagi na postawę wnioskodawczyni. Pełniła bowiem funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej, nie otrzymując z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Opiekowała się niepełnosprawnym dzieckiem od, jak podaje, 7 tygodnia jego życia, a w chwili obecnej jako osobą dorosłą, która z nią zamieszkuje. Wykazała zatem większą troskę i trud wychowania podopiecznego niż biologiczni rodzice dziecka. Powyższy wyrok Sąd wydał w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami.