IV SA/Wr 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej skarżący) od decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta D. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. odmawiającej przyznania pomocy na zakup odzieży oraz pościeli, powołując się na art.138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust.1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. nr 175 poz. 1362 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na zakup odzieży oraz pościeli. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zakup odzieży i pościeli ze względu na przekroczenie przez niego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Organ I Instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży i pościeli. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej deklarowali, że otrzyma on odzież oraz pościel. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 7 września 2012 r. oraz oświadczenia skarżącego z dnia 7 września 2012 r. wynika, że mieszka on i gospodaruje samotnie. Jego miesięczne dochody wynoszą 886,92 zł. Ze względu na egzekucję administracyjną prowadzoną ze świadczenia emerytalnego strony w/w kwota pomniejszona jest o 199,79 zł. Z wywiadu środowiskowego wynika, że egzekucja prowadzona jest w związku z zaciągniętą pożyczką przez skarżącego, który nie chciał udzielić bliższych informacji na co przeznaczył uzyskane w ten sposób pieniądze. Skarżący jest osobą ciężko schorowaną. Ma uszkodzony narząd wzroku, zmiany zwyrodnieniowe stawów i bioder, schorzenie dróg moczowych, schorzenia serca i dróg oddechowych. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (wydaną w innej sprawie) organ ten przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie leków, leczenia i żywności za miesiąc sierpień w wysokości 150 zł. Organ wskazał, że pracownicy socjalni poinformowali stronę, że pościel może odebrać w Polskim Czerwonym Krzyżu. Strona również otrzymała informację, że może tam zaopatrzyć się w odzież i buty. Strona nie skorzystała z tej pomocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl art. 8 ust.1 pkt 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Art. 8 ust. 3 w/w ustawy określa dochód jako sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie organu odwoławczego skarżący ze względu na swój stan zdrowia z pewnością należy do osób, o których mowa w art. 7 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Jednak do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, poza wyjątkami wymienionymi w art. 8 ust.1 pkt 1 w/w ustawy niezbędnym jest spełnienie kryterium dochodowego. Z decyzji ZUS-u wynika, że odwołujący się nie spełnia tego wymogu. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy jego miesięczny dochód wynosi 886,92 zł. Dochód ten może być pomniejszony jedynie w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Pożyczka nie znajduje się w tym katalogu, a gdyby nawet się znajdowała, to i tak dochód skarżącego przekraczałby kryterium dochodowe wynoszące 542 zł dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał, iż ze względu na nie spełnienie przez skarżącego przesłanki dotyczącej wysokości jego dochodów należy odmówić mu przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ wskazał, że ze względu na chorobę i konieczność przyjmowania lekarstw sytuację strony uznano za szczególnie uzasadniony przypadek i decyzją z dnia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] organ I Instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie leków, leczenia i żywności za miesiąc sierpień w wysokości 150 zł, mieszczącą się w granicach możliwości finansowych organu I instancji. Strona nie skorzystała z zaoferowanej przez PCK pomocy. Mimo, że pościel była już przygotowana, strona nie odebrała jej, co zdaniem Kolegium świadczy o tym, że strona nie potrzebuje tego rodzaju pomocy. Nie skorzystała także z możliwości zaopatrzenia się w odzież i buty. W takich okolicznościach nie można zdaniem organu odwoławczego uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym strona powinna dokonać zakupu pościeli z własnych środków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż w PCK otrzymał tylko niewielką pomoc - jedną powłokę na kołdrę i dwie na poduszki (pocerowane i dziurawe). Otrzymane obuwie było za małe, a odzieży wcale mu nie okazano. Skarżący powołał się też na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pismach procesowych z dnia 9 stycznia i 28 lutego 2013 r. skarżący dodatkowo podniósł, że zadłużył się w związku z koniecznością zakupu opału na zimę oraz ponownie powołał się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podał, że brakuje mu pieniędzy na zaspokojenie podstawowych potrzeb takich jak żywność i opał, a opieka społeczna kpi sobie z jego potrzeb tłumacząc, że nie ma pieniędzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Polega więc na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia sprawy oraz z przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd nie może ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także z urzędu wziąć pod uwagę wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, o jakich mowa m.in. w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić i wydane w sprawie decyzje uchylić z uwagi na naruszenie przez organy rozpatrujące sprawę przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 września 2012 r., którą to decyzją organ ten odmówił przyznania skarżącemu pomocy na zakup odzieży oraz pościeli ze względu – jak podał w sentencji decyzji - na przekroczenie kryterium dochodowego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ I instancji powołał obok art. 3 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., także art. 11 oraz zarówno art. 39, jak i art. 41 tejże ustawy. Trafnie organy rozpatrujące sprawę wskazały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy wyżej powołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. skarżący wystąpił o przyznanie pomocy na zakup żywności, odzieży i pościeli oraz pokrycie kosztów związanych z leczeniem. Po ustaleniu, że uzyskany w sierpniu 2012 r. dochód skarżącego prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe przekracza ustawowe kryterium odchodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. organ ten wskazał, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na zakup odzieży i pościeli został rozpatrzony negatywnie. W dalszej części uzasadnienia przytoczył treść art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz ustalone orzecznictwem sądów administracyjnych rozumienie użytego w nim pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Zgodnie z owym przepisem prawa, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W konkluzji organ ten stwierdził, że w jego ocenie skarżący kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku celowego w związku z czym organ przyznał mu pomoc w tej formie na zakup żywności i pokrycie kosztów związanych z leczeniem decyzją nr OPS.4102.7037.853.2012 (wydaną w innej sprawie) w związku z czym w sprawie niniejszej orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu decyzja powyższej treści w istotny sposób narusza art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępnie decyzji organ I instancji podał, że sprawa niniejsza została wszczęta wnioskiem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2012 r. w którym domagał się on przyznania pomocy na zakup żywności, odzieży i pościeli oraz pokrycie kosztów związanych z leczeniem. Organ odmówił przyznania pomocy na zakup odzieży i pościeli z powodu przekroczenia przez skarżącego ustawowego kryterium odchodowego. Można się zatem domyślać, że organ odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zaspokojenie w/w potrzeb, mając na względzie treść 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 u.p.s. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium odchodowe osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji zatem organ winien był rozważyć możliwość udzielenia skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego o jakim mowa w art. 41 pkt 1) tej ustawy. Zgodnie z owym przepisem prawa, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozpatrując sprawę organ I instancji w ogóle nie rozważył i nie rozpoznał sprawy pod kątem istnienia w sprawie przesłanek z art. 41 pkt 1) u.p.s., gdy chodzi o przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży i pościeli. Organ ten z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ogóle nie wyjaśnił potrzeb skarżącego w tym zakresie i nie poczynił w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Nie może też w ocenie Sądu stanowić wyłącznej podstawy odmowy przyznania skarżącemu w niniejszej sprawie specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży oraz pościeli fakt przyznania pomocy w takiej formie w innej sprawie na zakup żywności oraz kosztów związanych z leczeniem. Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w sprawie dotyczącej tego samego skarżącego, zakończonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzją z dnia [...]września 2012 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], które to decyzje są przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 828/12, organy rozpatrywały sprawę wszczętą wnioskiem skarżącego także z dnia 31 sierpnia 2012 r. o przyznanie pomocy na częściowe pokrycie leków i leczenia oraz na zakup żywności. Z uzasadnienia decyzji wydanej w niniejszej sprawie zarówno przez organ I, jak i organ II instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki zakres wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2012 r. jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, a jaki w sprawie rozpoznawanej pod sygn. IV SA/Wr 828/12. Z uzasadnienia także decyzji organu I instancji nie wynika z jakich względów organ ten powołał w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji przepis art. 11 u.p.s. Wyjaśnienie to można znaleźć dopiero w decyzji organu odwoławczego, w której podstawie prawnej organ ten choć nie powołał art. 11 u.p.s., to po raz pierwszy ustalił i przytoczył okoliczności mające świadczyć o istnieniu podstaw do zastosowania w sprawie owego przepisu prawa. W decyzji tej organ odwoławczy podał bowiem, że skarżący nie skorzystał z zaoferowanej przez PCK w D. pomocy w formie pościeli oraz możliwości zaopatrzenia się w odzież i buty. Zauważyć należy, że w związku z powyższymi ustaleniami poczynionymi w sprawie po raz pierwszy przez organ odwoławczy, skarżący podniósł w skardze wniesionej do Sądu zarzuty dotyczące jakości i możliwości skorzystania z zaoferowanej mu w tej formie pomocy. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy zaakceptował powyższe istotne uchybienia procesowe, jakich dopuścił się w sprawie organ I instancji podczas, gdy uchybienia te winny w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. skutkować uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi z tego względu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy wdaną w sprawie z istotnym naruszeniem w/w przepisów prawa decyzję organu I instancji. Powyższe istotne uchybienia procesowe, których dopuściły się organy obu instancji rozpoznając sprawę, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy skutkowały konieczność uchylenia przez Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a. ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej w trybie uznania administracyjnego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro skarżący nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego aby móc uzyskać pomoc w formie zasiłku celowego o jakim mowa w art. 39 u.p.s., co organy prawidłowo w sprawie ustaliły. W takiej sytuacji organy rozpatrujące sprawę winny rozważyć, jak już wyżej wspomniano, możliwość udzielenia skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 u.p.s. Podkreślenia wymaga, że decyzja podejmowana na podstawie art. 41 u.p.s. jest decyzją podejmowaną przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu wniosek o przyznanie środków z pomocy społecznej w tej formie prawo wyboru: przyznać świadczenia, bądź go odmówić, bądź przyznać je w rozmiarze mniejszym niż wnioskowane przez stronę. W decyzji kończącej postępowanie w sprawie organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący uzasadnić dokonany wybór, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Brak odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia sądowi administracyjnemu przeprowadzenie prawidłowej kontroli owej decyzji pod względem zgodności z prawem, do czego w myśl art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd ten jest powołany. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wyjaśnić i ustalić w sposób jednoznaczny przedmiot sprawy co do rodzaju i celu pomocy wnioskowanej przez skarżącego w niniejszej sprawie, wyjaśnić i ustalić istotne okoliczności sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, w tym art. 41 pkt 1) u.p.s., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 03.04.2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 268/11, lex nr 1146142). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej odmowny charakter. (pkt II wyroku).