IV SA/Wr 378/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L. Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta L. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej odmówił T. H. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego wysokość uzależniona jest od spełnienia warunków określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, wskazano, że strona nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego, albowiem nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wyjaśniając podano, że dotychczas właścicielem zajmowanego przez T. H. lokalu była W. S. Po jej śmierci nie przeprowadzono postępowania spadkowego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. H. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, ponieważ zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje również innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Jej zdaniem, do nabycia dodatku mieszkaniowego uprawniają ją przepisy kodeksu cywilnego, które stanowią iż spadkobiercami ustawowymi są dzieci spadkodawcy. Do 01 marca 2004r. właścicielką lokalu mieszkalnego była jej mama W. S., po śmierci której, spadkobierczyniami została ona oraz siostra U. F. Jak wskazała skarżąca od 1989r. mama użyczyła jej mieszkania w zamian za sprawowanie stałej opieki. W konkluzji skarżąca wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję miało na uwadze, co następuje: Dodatek mieszkaniowy uregulowany został przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przyznaje go na wniosek osób uprawnionych wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Jest to w istocie dopłata do wydatków ponoszonych przez najemcę na użytkowanie mieszkania. Pomoc ta przysługuje jednak wyłącznie w przypadkach określonych przepisami. Jednym z podstawowych kryteriów uprawniających do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest tytuł prawny do lokalu. Dodatek mieszkaniowy może być przyznany ( art. 2 ust. 1 i ust.2) : 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego (np. : z umowy użyczenia) i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny (np. gdy orzeczono o ich uprawnieniu do lokalu socjalnego w wyroku sądowym). Ponadto dodatek przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego uzyskany w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (art. 3 ust.1) oraz przyznaje się go wówczas, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (art. 5 ust.5 ). Z brzmienia cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego tylko tym osobom, które zajmują lokal mieszkalny, czy to na podstawie umowy najmu (podnajmu) spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, prawa własności, czy też innego tytułu prawnego, jeżeli ponoszą wydatki związane z jego zajmowaniem, a nawet osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego jeżeli oczekują na przysługujący im loki zamienny lub socjalny. Takie sformułowanie tego przepisu wyklucza zatem możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobie nie posiadającej tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i nieoczekującej na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny. Odnosząc zaprezentowane wyżej przepisy do istniejącego w sprawie stanu prawnego, w szczególności zauważyć należy, iż T. H. zajmując lokal mieszkalny położony w L. przy ul. [...] nr [...] i ponosząc wydatki związane z jego utrzymaniem, nie posiada jednak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, co potwierdzają zarówno dane uzyskane o zarządcy lokalu jak też treść odwołania. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że główny najemca lokalu S. S. (matka skarżącej) zmarła 01 marca 2004r. Od dnia śmierci matki strona nie przeprowadziła postępowania spadkowego, tak zatem T. H. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Nie oczekuje ona przy tym ani na lokal zamienny ani lokal socjalny, a tylko w tym przypadku - jak wynika z treści pkt 5 ust. 1 art. 2 ww. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skarżąca miałaby prawo zajmując lokal bez tytułu prawnego, ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Zdaniem skarżącej zajmuje ona lokal zarówno na mocy przepisów prawa cywilnego jak też w oparciu o umowę użyczenia lokalu mieszkalnego. Uszło jednak uwadze strony, że do ważności obu tytułów prawnych niezbędne jest spełnienie określonych warunków. Spadek to w rozumieniu polskiego prawa "ogół majątkowych praw i obowiązków zmarłego przechodzących z chwilą jego śmierci na określoną osobę lub osoby". To cały majątek zmarłego - czyli nie tylko mieszkanie, dom albo działka, ale także pieniądze, rzeczy osobiste itp. Dziedziczyć można na podstawie ustawy lub testamentu, jeśli osoba zmarła taki zostawiła. Dziedziczenie ustawowe występuje, gdy zmarły nie zostawił testamentu. Spadkobiercy ustawowi są podzieleni na grupy, które "dochodzą do dziedziczenia" kolejno. Ci należący do dalszej grupy dziedziczą dopiero, gdy nie ma spadkobierców z grupy wcześniejszej. Dziedziczenie testamentowe występuje natomiast, gdy został po zmarłym testament. Swój majątek może powołać do całości spadku (art. 959 kodeksu cywilnego), inaczej zapisać jednej lub kilku osobom. Stwierdzenie nabycia spadku następuje w trybie postępowania spadkowego. Umowa użyczenia została natomiast uregulowana w art. 710-719 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi regulacjami użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu w użyczenie na bezpłatne używanie, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, oddanej mu w tym celu rzeczy. Użyczenie - w odróżnieniu od umowy najmu czy dzierżawy - ma charakter nieodpłatny i nie skutkuje nabyciem statusu najemcy, aczkolwiek duże podobieństwo między umową najmu i użyczenia, a także zalety umowy użyczenia powodują, że dość często właściciele - zwłaszcza lokali mieszkalnych - decydują się na zawarcie umowy użyczenia zamiast umowy najmu. Mając na względzie powyższe, trudno jest przypisać T. H. tytuł osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. W stosunku do powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła T. H., podnosząc w niej, że zapadła w sprawie decyzja narusza przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz w sposób niewystarczający wyjaśnia stan faktyczny sprawy. Podniosła, że matka skarżącej oraz skarżąca zawarły ustną umowę użyczenia skarżącej mieszkania w zamian za sprawowanie opieki nad matką ze względu na zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentacje. Nie zgodzono się z zarzutem strony o braku postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia wiążącej stronę oraz jej matkę umowy użyczenia. Poza sporem pozostaje bowiem to, iż matka skarżącej, S. S. zmarła 01 marca 2004r., skutkiem czego ewentualna, istniejąca umowa użyczenia wiążąca strony wygasła wraz ze śmiercią S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozważanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, powołanej wyżej. Organ prawidłowo zauważył, że jednym z podstawowych kryteriów uprawniających do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest tytuł prawny do lokalu. Dodatek mieszkaniowy, w myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Ponadto dodatek przysługuje osobom, jeżeli spełniają określone ustawowo, zarówno kryterium dochodowe jak też co do wielkości zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odnosząc zaprezentowane wyżej przepisy do istniejącego w sprawie stanu prawnego, Kolegium ustaliło, iż T. H. zajmuje lokal mieszkalny położony w L. przy ul. [...] nr [...] i ponosi wydatki związane z jego utrzymaniem. Główny najemca lokalu S. S. (matka skarżącej) zmarła 1 marca 2004r. Od dnia śmierci matki, strona nie przeprowadziła postępowania spadkowego, jak też nie poczyniła kroków do uzyskania stosownego statusu prawnego. W tej sytuacji przyjęto, że T. H. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego określonego ustawą o dodatkach mieszkaniowych, przy czym nie oczekuje ona zarówno na lokal zamienny, jak też lokal socjalny, a tylko w tym przypadku, co znajduje swoje oparcie w treści pkt 5 ust. 1 art. 2 ww. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skarżąca miałaby prawo zajmując lokal bez tytułu prawnego, ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Dla oceny istniejącej sytuacji istotne znaczenie należy przypisać podnoszonej przez stronę, zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do sądu administracyjnego okoliczności, iż matka skarżącej użyczyła jej przedmiotowy lokal w zamian za sprawowanie opieki. Powyższe, poza akapitem poświęconym ogólnej charakterystyce umowy użyczenia i konstatacji, że umowa ta ma nieodpłatny charakter i nie skutkuje nabyciem statusu najemcy, nie było przedmiotem oceny decyzji odwoławczej w kontekście wpływu ewentualnie zawartej umowy użyczenia na ustalenie uprawnień skarżącej do dodatku mieszkaniowego. Do okoliczności tej odniesiono się dopiero w odpowiedzi na skargę przyjmując, że ewentualna, istniejąca umowa użyczenia wiążąca strony wygasła wraz ze śmiercią matki skarżącej S. S. Stanowisko organu zajęte w odpowiedzi na skargę w zasadniczy sposób odbiega od poglądów wyrażonych w literaturze prawa cywilnego. Przyjmuje się tam, że śmierć użyczającego nie pociąga za sobą zakończenia się użyczenia. Użyczenie to kończy się natomiast wraz ze śmiercią osoby biorącej rzecz w użyczeniu /por. np. L. Stecki, w: Kodeks cywilny z komentarzem, pod red. J. Winiarza, t.II, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, s. 669, System prawa cywilnego pod red, /S. Grzybowskiego, t. III, część 2, Ossolineum 1976, s. 384/. W orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowane stanowisko, że tytułem do lokalu mieszkalnego, który może – po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek – upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła. /por. np. wyrok NSA z dnia 25.VI.2008r., I OSK 1181/07, "Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych", wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.XII.2005r. I SA/Wa 641/05, Lex nr 189779/. Należy zaznaczyć, że istotą postępowania przed organem drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nie dokonał analizy żądania odwołania w kontekście ustalenia tytułu do dodatku w związku z ewentualnie zawartą umową użyczenia lokalu stronie skarżącej /zadość powyższemu nie czynią ustalenia w tym zakresie poczynione w odpowiedzi na skargę, która nie jest składnikiem postępowania odwoławczego/. Zreferował natomiast stan wiedzy na temat istoty spadków i dziedziczenia oraz umowy użyczenia. W związku z powyższym organ powinien zbadać na podstawie wszelkich dopuszczalnych prawem środków dowodowych, czy wskazywana przez skarżącą umowa została zawarta oraz ocenić, czy ma ona cechy użyczenia w rozumieniu art. 710 k.c., a następnie, ustalić konsekwencje prawne faktów uznanych za udowodnione w zakresie rozstrzyganej sprawy. Wskazywane zaniechanie jest równoznaczne z naruszeniem m.in. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji obu instancji wynikało z faktu, że istotne dla sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy istniały już w dniu podejmowania decyzji I instancji, zaś powyższe pozwoli ponownie rozstrzygnąć sprawę z zachowaniem ewentualności drogi odwoławczej. Ze względu na odmowy charakter decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności. Mając na uwadze powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.