IV SA/Wr 383/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 23 marca 2022 r. (nr [...]). Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Wydaną z upoważnienia Wójta Gminy G. decyzją z odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO stwierdziło na wstępie, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko, dotyczące momentu powstania u ojca skarżącej niepełnosprawności, jest błędne. Dowodziło, że organ ten dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Tak więc za niezasadną uznało odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność u jej ojca datuje się od 57-go roku życia. Zdaniem SKO w sprawie rozważenia wymagało, czy w sytuacji skarżącej spełnione zostały, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też, czy wystąpiły negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r., bądź też inne okoliczności wyłączające prawo do tego świadczenia. Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium wskazało, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: 1) istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o świadczenie; 2) konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną; 3) niepodejmowanie/rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Kolegium uznało, że skarżąca (córka) pozostaje w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnego ojca. Dostrzegło przy tym, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyło, że ojca skarżącej uznano za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Uchwyciło, że jej ojciec porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego i - sporadycznie - kuli łokciowej (wymaga asekuracji osoby drugiej), jest niesprawny fizycznie i ma niedowład połowiczny, zaś skarżąca przytrzymuje (a nie podnosi) ojca przy wstawaniu z łóżka i gdy siada na wózek oraz kiedy siada na toaletę (gdy używa papier toaletowy etc.), zawozi ojca na wózku do łóżka, pomaga ojcu wstać (przytrzymuje za łokieć) i zakłada mu buty. Zdaniem Kolegium należy domniemywać, że ojciec skarżącej jest w pewnym stopniu samodzielny w poruszaniu się (przy pomocy sprzętu medycznego), skoro za każdym razem ma ubierane buty (nie tylko podczas wyjścia na spacer). Według Kolegium, jego stan zdrowia powoduje oczywiście konieczność zapewnienia opieki i pomocy, jednakże opisane przez skarżącą czynności opiekuńcze mogą być świadczone przed wyjściem do pracy (mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podanie śniadania, podanie lekarstw), lub po powrocie z pracy (przygotowanie obiadu - może być ugotowany dzień wcześniej, podanie obiadu, ćwiczenia, sprzątanie, pranie etc.). SKO zaznaczyło, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca skarżącej (także niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki) spoczywa w równym stopniu na drugiej córce (zstępnej - siostrze skarżącej). Wywiodło, że przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (K.r.o.) nie gwarantują wobec osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji, kiedy obowiązek alimentacyjny obciąża kilkoro osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jednak osoba. W ocenie Kolegium, w sprawie, zarówno skarżąca, jak i jej siostra, są osobami zobligowanymi do świadczeń alimentacyjnych wobec niepełnosprawnego ojca w jednakowym stopniu. Według Kolegium, podjęte w sprawie ustalenia potwierdzają, że siostra mogłaby dzielić ze skarżącą opiekę nad ojcem. SKO podsumowało, że przy należytej organizacji i przy współpracy z siostrą, która - jak wynika z jej oświadczenia - pomaga rodzicom w formie usługowej, skarżąca mogłaby pogodzić pracę w niepełnym wymiarze z opieką nad ojcem. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.) przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i wydanie decyzji bez całościowego wyjaśnienia sprawy; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, z których wynika, że wykonywane przez nią w stosunku do ojca czynności opiekuńcze nie wypełniają jej całego dnia i nie są realną przeszkodą do podjęcia pracy; 3) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że nie wypełnia ona przesłanek związanych z zakresem opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem, a co za tym idzie niezastosowanie tego przepisu w jej przypadku; 4) art. 81a K.p.a. poprzez przyjęcie, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie sposobu i okoliczności sprawowania opieki nad ojcem, który jest niepełnosprawny, należy rozstrzygać na niekorzyść strony, nie kierując się przy tym wiedzą życiową i logiką. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Skarżąca ustosunkowała się do ww. odpowiedzi w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta nie znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium prawidłowo uznało (wbrew stanowisku organu I instancji), że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje moment powstania u ojca skarżącej niepełnosprawności. Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podzielił. Dowolne jest natomiast stwierdzenie Kolegium, że w przypadku skarżącej niepodejmowanie zatrudnienia nie jest konsekwencją konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem i że przy należytej organizacji swojego czasu oraz przy współpracy z siostrą, która może z nią dzielić opiekę nad ojcem, skarżąca mogłaby pogodzić pracę, np. w niepełnym wymiarze czasu pracy, ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopnień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), jak również sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zdaniem Sądu, to organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). W sprawie - przed wydaniem decyzji - przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające w kontekście ustalenia stanu zdrowia niepełnosprawnego ojca skarżącej i związanego z tym zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem. Z okazanej przez skarżącą dokumentacji medycznej, oświadczenia fizjoterapeuty, ustaleń wywiadu środowiskowego i wyjaśnień skarżącej wynika m.in., że: ojciec skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego prowadzonego przez opiekuna (nie jest w stanie samodzielnie przemieścić się z łóżka na wózek/z wózka na łóżko) i - sporadycznie (podk. Sądu) - z wykorzystaniem kuli łokciowej (wymaga przy tym asekuracji osoby drugiej), jest niesprawny fizycznie i ma niedowład połowiczny (pozostałość po przebytym udarze niedokrwiennym mózgu), ma całkowicie niesprawną lewą rękę (przykurcz niemożliwy do rehabilitowania), bez pomocy innych osób nie jest w stanie utrzymać się na obu nogach, ma chorobę niedokrwienną serca - dusznica bolesna niestabilna, nadciśnienie tętnicze 2 stopnia i następową padaczką naczyniową (częste omdlenia/ zasłabnięcia bez utraty przytomności), inne choroby. Ponadto ma trudności w poruszaniu się, gdyż posiada silny przykurcz zgięciowy w stawie kolanowym skokowym lewym, czasami nie może wykonać żadnego ruchu, co spowodowane jest zaburzeniami przekazywania informacji do mózgu i receptorów ruchu w ciele, posiada silne zaburzenia równowagi i koordynacji ruchów, ma trudności w wykonywaniu ruchu w kończynach (kończyna górna prawa silnie spastyczna i przykurczona zgięciowo, dłoń zaciśnięta w piąstkę, bez możliwości czynnego otworzenia), występują u niego też chwilowe zaburzenia widzenia. W związku ze schorzeniami wymaga specjalnej diety, regularnego przyjmowania leków, pomocy w zaleconych ćwiczeniach rehabilitacyjnych, wsparcia przy korzystaniu z toalety (przy siadaniu na toaletę i wstawaniu z toalety), odczuwa potrzebę częstego korzystania z toalety (skutek udaru i niedowładu lewostronnego). Podkreślenia wymaga, że matka skarżącej (współmałżonek osoby wymagającej opieki) nie może opiekować się mężem, gdyż ma orzeczony znaczny stopnień niepełnosprawności (jako przyczynę niepełnosprawności podano symbol [...]). Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu - błędnie, dowolnie i z naruszeniem art. 80 K.p.a. przyjmuje Kolegium, że sprawując - faktycznie jako jedyna - opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który np. odczuwając potrzebę częstego korzystania z toalety wymaga pomocy w korzystaniu z toalety, w przemieszczeniu z wózka inwalidzkiego na łóżko i z łóżka na wózek, interwencji w przypadku ataku padaczkowego, pomocy w spożywaniu posiłków itp., skarżąca przy wsparciu siostry, która mieszka w miejscowości oddalonej o około 20 kilometrów i odwiedza rodziców jeden lub dwa razy w tygodniu (pracuje zawodowo od poniedziałku do piątku na pełny etat), może właściwie organizując swój czas podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu, wywód Kolegium pozbawiony jest logiki i stoi w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W tym miejscu Sąd zauważa, że oceniając obecny stan zdrowia osoby wymagającej opieki skarżącej (jej niepełnosprawnego ojca) oraz związany z tym zakres opieki należy z dużą ostrożnością bazować na zadawnionych dokumentach (kartach leczenia szpitalnego datowanych na 2012 r.). Nie można natomiast pomijać - w kontekście brzmienia art. 75 K.p.a. - aktualnych dokumentów, jedynie z uwagi na ich nieurzędowy charakter (patrz: oświadczenie fizjoterapeuty z [...] marca 2022 r.). W ocenie Sądu, w sprawie naruszono art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ uwzględni zaprezentowane w wyroku (w jego uzasadnieniu) stanowisko Sądu, tj. oceni, czy wymiar opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącej z uwagi na jego stan zdrowia, jest (nie jest) na tyle angażujący, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym stanie sprawy, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.