IV SA/Wr 385/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. oraz ustalenia wartości jednego punktu w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Gminy Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]r., [...]Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...] r., w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. oraz ustalenia wartości jednego punktu w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania. W motywach podano m.in., że najniższe wynagrodzenie zasadnicze ustala rada gminy, w I kategorii zaszeregowania na podstawie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 708 z późn. zm.) zaś na podstawie § 3 ust. 5, § 3 ust. 3 Rozporządzenia wartość jednego punktu w złotych ustala pracodawca w porozumieniu z radą stosownie do swoich możliwości finansowych. Przedmiotową uchwałą Rada ustaliła najniższe wynagrodzenie zasadnicze dla pracowników zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. oraz zatwierdziła, uzgodnioną przez pracodawcę, wartości jednego punktu w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada nie dopełniła trybu, wymaganego przez art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Powołany przepis stanowi, co następuje: "1. Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. 2. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. 21 . Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie. 3. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. 4. Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji". Organy jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane kierować projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku. Przepisy te nie wprowadzają żadnego terytorialnego ograniczenia, jeśli chodzi o zakres podmiotowy uprawnienia związków do opiniowania. Prawo to przysługuje, zatem każdemu związkowi reprezentatywnemu. Nawet, jeśli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma struktur organizacyjnych związku reprezentatywnego ma on prawo opiniowania projektów aktów prawnych a organ samorządu jest zobowiązany zwrócić się do związku o opinię. Istotną jest kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego obowiązku opiniowania, inaczej mówiąc zakresu kompetencji związków zawodowych. Zakres ten określony został pozytywnie w sformułowaniu: założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych i negatywnie w sformułowaniu: nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Zakres zadań związków określają przepisy ogólne ustawy o związkach zawodowych, które często precyzowane są w statucie związku. Przepisami wchodzącymi w rachubę są tu w szczególności: - art. 1 ust., 1 który stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, - art. 4 który stanowi, że związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych, i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, - art. 6 według którego związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W świetle tych przepisów zadania związków obejmują: reprezentację i ochronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich godności, interesów materialnych i moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W zakresie zadań związków zawodowych bezspornie mieszczą się zadania dotyczące ściśle interesów zawodowych i socjalnych pracowników obejmujących np. likwidację całkowitą lub częściową (przekształcenie) zakładu pracy (np. szkoły, sp zoz), sprawy związane z zatrudnieniem, warunkami pracy i płacy itp. Dlatego zdaniem organu nadzoru badana uchwała mieści się w zakresie zadań związków zawodowych i powinna być zaopiniowana w wyżej wymienionym trybie. Naruszenie przez organ samorządu prawa związków zawodowych do opiniowania aktów prawnych organów samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż pozbawia związek prawa współudziału w procesie legislacyjnym i skutkować będzie zawsze stwierdzeniem nieważności aktu prawnego. Na podobnym stanowisku stanął Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 lipca 2004 r. - sygn. akt 3 II SA/Wr 2384/03. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej oddalenie. W motywach podano m.in., że rada gminy podejmuje uchwały będące aktami prawnymi, jednakże w wielu wypadkach nie są to akty o charakterze generalnym, ale akty o charakterze indywidualnym i organizacyjnym. Zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze organizacyjnym. Nie mieści ona się w pojęciu "aktu prawa miejscowego" nie normuje bowiem zagadnień porządkowych (powszechnych) obowiązujących na obszarze gminy, a jedynie ustala nową tabelę wynagrodzeń zasadniczych obowiązujących w gminnej jednostce organizacyjnej. Bez wątpienia każda uchwała rady gminy jest aktem prawnym, jednakże nie każdy z tych aktów prawnych mieści się w pojęciu "aktu prawnego" o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Do aktów prawnych należy niewątpliwie uchwała o ustaleniu wynagrodzenia wójta, o powołaniu czy odwołaniu Skarbnika Gminy i Sekretarza Gminy. Mieszczą się one także w sferze działania związków zawodowych (m.in. ochrona interesów zawodowych i socjalnych pracowników, w tym materialnych, zbiorowych i indywidualnych, itp.). Gdyby przyjąć interpretację zawartą w skardze każdy z tych aktów prawnych winien podlegać konsultacji z odpowiednimi organami związków zawodowych. Jest to już nie swobodna ale dowolna interpretacja. Oznaczałoby to zbyt daleko idącą ingerencję w suwerenne sprawy gminy. Taką ingerencją jest uznanie, że gmina nie może decydować samodzielnie o ustaleniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego we własnej jednostce organizacyjnej, nawet jeżeli oznacza to możliwość zwiększenia wynagrodzenia. Podejmowanie tych uchwał - zgodnie z uprawnieniem wynikającym z obowiązujących przepisów - ma na celu stworzenie możliwości podwyższenia indywidualnych wynagrodzeń (zwłaszcza zasadniczych) pracownikom gminnych jednostek organizacyjnych w ramach posiadanych środków finansowych. Zdaniem Rady Gminy jest to akt organizacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, powołanej wyżej nakładają m.in. na organy samorządu terytorialnego obowiązek zasięgania opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego dot. projektów aktów wykonawczych do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Do takich zadań należą niewątpliwie sprawy interesów zawodowych, płacowych i socjalnych pracowników objęte regulacją zawartą w art. 1 ust. 1. art. 4 i art. 6 tej ustawy, która nie wymaga jej powtarzania w aktach prawnych dotyczących wymienionych spraw pracowników. Art. 20 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, powołanej wyżej, zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy potrzebne jest tylko przypomnienie § 2 pkt 2 i § 3 ust. 3 wydanego na tej podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000r. zawierającego dla organów samorządu terytorialnego upoważnienie do określenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania dla pracowników zatrudnionych w stosownych jednostkach organizacyjnych oraz wartości jednego punktu mającego wpływ na sposób naliczania wynagrodzeń dla pracowników. Nie ulega wątpliwości, że rozważana uchwała zawiera normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), wydana, przez ustawowo wskazany organ administracji dotyczy dysponowania publicznymi środkami finansowymi postawionymi do dyspozycji jednostki przez samorząd gminy w sprawach płacowych, a zatem z pewnością objętych zadaniami związków zawodowych. Oznacza to, że trudno wskazać argumenty przemawiające za wyłączeniem z trybu konsultacji związkowej kwestii dotyczącej warunków wynagradzania pracowników. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, trudno w rozważanej sytuacji uznać, by interpretacja przyjęta przez organ nadzoru oznaczała zbyt daleko idącą ingerencję w suwerenne sprawy gminy, albowiem – zgodnie z ustalonym orzecznictwem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wynika z granic określonych przez ustawy, które określają jej zakres przedmiotowy. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 w.w. ustawy orzeczono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.