IV SA/Wr 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Drugiej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] we W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stypendium rektora dla najlepszych studentów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Drugiej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] we W. na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 26 października 2012r. D. M. (dalej strona, wnioskodawczyni, skarżąca) - studentka [...] roku studiów stacjonarnych drugiego stopnia o kierunku [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] we W. – zwróciła się do Rektora / Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] we W. o przyznanie jej stypendium Rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2012/2013. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] we W. odmówiła przyznania wnioskodawczyni stypendium z uwagi na zbyt małą liczbę zdobytych punktów rankingowych. Druga Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] we W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , który wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 251/14 uchylił obie wydane w sprawie decyzje, wskazując ,że organy orzekające nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji do argumentacji skarżącej w kwestii zaliczenia jej pracy jako publikacji naukowej. Sąd wskazał ,że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 175 ust. 2, ust. 4 w związku z art. 173 ust. 1 pkt 3 oraz art.181 i art. 207 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 572 ze zm.), art. 104 oraz 107 k.p.a. i § 23-33 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] we W. od roku akademickiego 2012/2013 (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] we W. z dnia [...] października 2012 r.), Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] we W. odmówiła przyznania stronie stypendium Rektora dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasady przyznawania studentom Uniwersytetu [...] we W. świadczeń pomocy materialnej na rok akademicki 2012/2013, w tym stypendium Rektora dla najlepszych studentów, określa "Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] we W. od roku akademickiego 2012/2013 (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] we W. z dnia [...] października 2012 r.), zwany dalej regulaminem. Zgodnie z § 24 ust. 3 regulaminu o stypendium rektora dla najlepszych studentów może ubiegać się student, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Katalog osiągnięć naukowych, za które student może otrzymać maksymalnie 12 pkt, niezależnie od liczby osiągnięć, został określony w § 31 ust. 2 tego regulaminu. Odwoławcza Komisja Stypendialna ustaliła, że studentka uzyskała 24 pkt za średnią ocen oraz 1 pkt za autorstwo pracy wygłoszonej na konferencji naukowej - łącznie 25 pkt. Ustalony przez Komisję minimalny próg punktowy, od którego osiągnięcia uzależnione było przyznanie stypendium, wynosił 25,50 pkt. Próg ten został ustalony w oparciu o zapisy § 26 i 27 regulaminu, przy uwzględnieniu zasady, że stypendium może otrzymać nie więcej niż 10% studentów danego kierunku studiów. Organ I instancji wskazał, że strona we wniosku domagała się uwzględnienia publikacji w formie książki polskojęzycznej, tj. artykułu pt. "[...]", opublikowanego w monografii pn. "[...]". Według Odwoławczej Komisji Stypendialnej nie ma podstaw do zaliczenia studentce dodatkowych punktów za powyższą publikację, bowiem nie ma ona charakteru naukowego. Stanowi ona de facto zbiór artykułów wygłoszonych podczas konferencji "[...] ", która odbyła się we W. w dniach 25-26 maja 2012 r. Natomiast publikacja - nawet w formie książki (posiadając tym samym numer ISBN) - będąca kompilacją artykułów wygłoszonych na konferencji nie ma waloru publikacji naukowej. Powyższe stanowisko Komisji znajduje oparcie w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 877). Przepis ten definiuje monografie naukowe, którymi są m.in. opracowania naukowe zawierające spójne tematycznie referaty wygłoszone na konferencji lub konferencjach naukowych, spełniające wymogi określone w punktach 1-5 tego ustępu, jednak dotyczy to jedynie publikacji w zakresie grupy nauk humanistycznych i społecznych oraz grupy nauk o sztuce i twórczości artystycznej. Wobec tego a contrario, zdaniem organu, w dziedzinie [...], należącej bez wątpienia do grupy nauk ścisłych, opracowanie zawierające referaty konferencyjne nie jest uznawane za monografię naukową. Ponadto organ zaznaczył, że "[...]" nie jest również czasopismem wymienionym w wykazie opublikowanym w komunikacie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała ,że za pracę pt. "[...]" przyznała studentce 1 pkt, albowiem praca ta została wygłoszona również na konferencji "[...]" w W. w dniu 20 kwietnia 2012 r., co ustalono na podstawie załączonego przez studentkę certyfikatu wraz z programem przedmiotowej konferencji. W związku z powyższym brak było w ocenie organu jakichkolwiek podstaw do przyznania studentce dodatkowych punktów za to samo osiągnięcie z tego tylko powodu, że praca została wygłoszona ponownie na innej konferencji oraz wydana drukiem w formie zbioru artykułów z tejże konferencji. Końcowo Odwoławcza Komisja Stypendialna stwierdziła ,że nie uznała studentce 1 pkt za pracę w komitecie naukowym konferencji naukowej. Studentka wprawdzie złożyła do wniosku zaświadczenie w formie podziękowań za udział w pracach Komitetu Organizacyjnego [...], jednakże nie jest to równoważne z pracą w komitecie naukowym konferencji, co było warunkiem przyznania dodatkowego punktu. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut nieuwzględnienia punktów z tytułu publikacji w formie książki polskojęzycznej, tj. artykułu pt. "[...]", opublikowanego w monografii pn. "[...]", za które otrzymałaby dodatkowo 5 punktów. Według odwołującej się niezrozumiałym jest fakt podważania wartości naukowej monografii w oparciu o rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym . Zgodnie z tym rozporządzeniem doktoranci m.in. Uniwersytetu [...] publikujący swoje prace we wspomnianej wyżej monografii otrzymali 4 punkty MNiSW, czego potwierdzenie można znaleźć w rekordach wyszukiwania Biblioteki Uniwersytetu [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Druga Odwoławcza Komisja Stypendialna podzieliła w całości ustalenia poczynione przez organ I instancji i dokonaną przez niego ocenę prawną tych ustaleń. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zaliczenia studentce dodatkowych punktów za publikację "[...]", ponieważ nie ma ona charakteru naukowego. Zdaniem organu monografia stanowi de facto zbiór artykułów wygłoszonych podczas konferencji "[...] ", która odbyła się we W. w dniach 25-26 maja 2012 r. W ocenie organu publikacja - nawet w formie książki (posiadając tym samym numer ISBN) - będąca kompilacją artykułów wygłoszonych na konferencji nie ma waloru publikacji naukowej. Powyższe stanowisko Komisji znajduje oparcie w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania kategorii naukowej jednostkom naukowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 877). Przepis ten definiuje monografie naukowe, którymi są m.in. opracowania naukowe zawierające spójne tematycznie referaty wygłoszone na konferencji lub konferencjach naukowych, spełniające wymogi określone w punktach 1-5 tego ustępu, jednak dotyczy to jedynie publikacji w zakresie grupy nauk humanistycznych i społecznych oraz grupy nauk o sztuce i twórczości artystycznej. A contrario, zdaniem organu, w dziedzinie [...], należącej do grupy nauk o życiu, opracowanie zawierające referaty konferencyjne nie jest uznawane za monografię naukową. Zaznaczono też, że za wskazaną wyżej pracę pt. "[...]" przyznano studentce 1 pkt, albowiem praca ta została wygłoszona na konferencji "[...]" w W. w dniu 20 kwietnia 2012 r., co ustalono na podstawie załączonego przez studentkę certyfikatu wraz z programem przedmiotowej konferencji. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw do przyznania studentce dodatkowych punktów za to samo osiągnięcie z tego tylko powodu, że praca została wygłoszona ponownie na innej konferencji oraz wydana drukiem w formie zbioru artykułów z tejże konferencji. Jednocześnie za chybione uznał organ II instancji zarzuty dotyczące przyznania punktów MNiSW, doktorantom za artykuły opublikowane w Monografii "[...]". Stwierdził, że do oceny osiągnięć doktorantów zastosowanie znajdują inne przepisy niż stosowane do oceny osiągnięć naukowych studenta (studiów I stopnia, II stopnia oraz jednolitych studiów magisterskich) ubiegającego się o stypendium rektora dla najlepszych studentów. W szczególności przepisy przywoływanego regulaminu nie znajdują zastosowania do oceny osiągnięć doktorantów. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca podniosła zarzut odrzucenia przez Komisję jej publikacji naukowej pt. "[...]" z powodu braku jej ujęcia w wykazie czasopism punktowanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Skarżąca na potwierdzenie charakteru naukowego publikacji przedstawiła komisji wydruk ze strony Biblioteki Głównej Uniwersytetu [...] we W., z którego wynika informacja o przyznaniu doktorantom punktów z Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego za publikację w tej samej monografii pt. "[...]". W ocenie skarżącej stanowisko Komisji wobec tego dokumentu jest wymijające, albowiem stwierdza ona jedynie, że doktoranci podlegają innym przepisom, a Komisja odrzuciła dowód nie wyjaśniając przyczyny. Według strony za jej publikację w monografii pt. "[...]" powinna ona otrzymać 5 punktów, co w połączeniu z przyznanymi 25 punktami uprawnia ją do otrzymania stypendium Rektora dla najlepszych studentów. W odpowiedzi na skargę Druga Komisja Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] we W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) , dalej p.p.s.a. Zatem jedynie negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że jest ona obarczona istotną wadą, wynikającą z naruszenia przepisów postępowania administracyjnego . Nie ulega wątpliwości ,że określone przepisem art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stypendium rektora dla najlepszych studentów, jest jedną z ustawowych form pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Natomiast prawną formą działania organu w sprawie stypendium rektora dla najlepszych studentów jest forma decyzji administracyjnej , co wprost wynika z przepisów art. 175 ust. 3 i 4 ustawy o szkolnictwie wyższym . W tym miejscu wskazać należy ,że składniki decyzji administracyjnej określa przepis art.107 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przytoczony przepis określa elementy decyzji typowej ( standardowej). Zgodnie bowiem z przepisem art.107 § 2 k.p.a. w przepisach szczególnych mogą być określone także inne składniki , które powinna zawierać decyzja. Należy zatem uznać, że decyzja , która nie zawiera wszystkich składników , wskazanych w art. 107 §1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą . Jednocześnie wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zakwalifikowanie danego aktu ( pisma) jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki przewidziane w art.107 § 1 k.p.a. ( zob. wyroki NSA : z dnia 20 lipca1981r. sygn. SA 1163/81, OSP 1982 , z.9, poz.169 i z dnia 22 września 1981r. sygn. SA 791/81 , ONSA 1981, nr 2 , poz.91 ). Przyjmuje się ,że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami , pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art.107 §1 k.p.a. , jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, oznaczenie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ z podaniem jej imienia , nazwiska , stanowiska służbowego. Wskazane powyżej cztery elementy stanowią konstytutywne składniki każdej decyzji administracyjnej , a tym samym uznaje się je za konieczne i wystarczające do uznania danego aktu organu za decyzję. W konsekwencji brak któregokolwiek z tych składników nie pozwala na zakwalifikowanie danego aktu (pisma) organu jako decyzji. Natomiast pozostałe elementy decyzji administracyjnej , o których mowa w art.107 §1 k.p.a. mają mniej doniosłe znaczenie i ich brak nie musi prowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W związku z tym nasuwa się kolejny wniosek związany z różnicowaniem prawnej doniosłości składników decyzji administracyjnej. Oznacza to ,że niektóre elementy decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych , a ich brak powoduje nieistnienie decyzji bądź stwierdzenie jej poważnej wady . Natomiast brak niektórych innych elementów w akcie ( piśmie) organu nie pozbawia go charakteru decyzji administracyjnej , lecz co najwyżej powoduje nieistotną wadę decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności badanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. , albowiem nie zawiera ona tak istotnego składnika decyzji jak rozstrzygnięcia decyzji . Prawidłowo wydana decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie ( zwane także osnową, sentencją decyzji ) , które - o czym była już mowa wyżej- jest jednym z jej konstytutywnych elementów , zawierającym wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Wymaga bowiem podkreślenia ,że rozstrzygnięcie stanowi kwintesencję decyzji jako aktu stosowania prawa , gdyż wyraża rezultat stosowania przez organ normy prawa materialnego do określonego przypadku , w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych, wynikających ze zgromadzonego w danej sprawie materiału dowodowego. W realiach analizowanej sprawy może nasuwać się pytanie , czy wskazanie rozstrzygnięcia może nastąpić w dowolnym fragmencie decyzji . Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest obojętne , w którym miejscu dokumentu przy redagowaniu decyzji administracyjnej powinno znaleźć się jej rozstrzygnięcie (osnowa , sentencja), a więc wypowiedź organu o prawach i obowiązkach strony (stron) . Wymogu z art. 107 § 1 k.p.a. w części dotyczącej obowiązku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o istocie sprawy , nie spełnia odwołanie się do treści uzasadnienia decyzji, nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu podjętego aktu z pominięciem samego rozstrzygnięcia jako istotnego elementu treści decyzji. Natomiast brak rozstrzygnięcia nie pozwala na uznanie danego aktu ( pisma ) za decyzję administracyjną. Zważywszy, że obowiązująca procedura administracyjna dopuszcza przypadki możliwości odstąpienia od uzasadnienia i decyzja może nie zawierać uzasadnienia, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art.107 § 4 i 5 k.p.a. Reasumując powyższe stwierdzić należy ,że brak zamieszczenia osnowy w zaskarżonej decyzji administracyjnej oznacza, iż nie spełnia ona wszystkich wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. i tym samym przepis ten narusza w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Oceny tej – z przyczyn , o których była mowa wyżej - nie zmienia fakt ,że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywieść jakie jest stanowisko organu co do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem , inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie . Również ocena przedmiotowego aktu pod kątem należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ , nie uwzględniając naliczenia punktów z tytułu opublikowania artykułu skarżącej w monografii naukowej pozwala na stwierdzenie ,że pod jego adresem musi być skutecznie podniesiony zarzut naruszenia art.11 k.p.a. , ustanawiającego zasadę ogólną przekonywania i obowiązek należytego wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy podjęciu decyzji. W kontekście zarzutów zarówno skargi , jak i odwołania strony wątpliwości co do właściwego motywowania decyzji dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze , czy przy kwalifikacji opublikowanych przez doktorantów w tej samej monografii artykułów , na co powołuje się skarżąca , stosowanie w istocie łagodniejszych, liberalniejszych kryteriów ( bez bliższego wskazania jakich i dlaczego ) niż w przypadku studentów . A po drugie, w sytuacji , gdy okoliczności sprawy wskazują ,że w przypadku wygłoszenia referatu na konferencji , a następnie jego publikacji w określonej formie , spełniającej kryteria , o których mowa w regulaminie , organ powinien zastosować korzystniejszą dla studenta punktację , a nie zasłaniać się tym ,że uwzględnił już tę okoliczność i przyznał już niższą ilość punktów. Jednak dostrzeżona przez Sąd kwalifikowana wada zaskarżonego aktu zwalnia go z obowiązku odniesienia się do kwestii merytorycznych , które to mogą być przedmiotem oceny dopiero , gdy ten akt nie będzie dotknięty istotną wadliwością formalną. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ich ocenę. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.