IV SA/Wr 391/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K., na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił przyznania A. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podał, że A. K. w dniu 4 września 2006r. wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. pismo, które potraktowane zostało jako podanie o przyznanie pomocy finansowej w związku z zalaniem nieruchomości położonej w G., przy ul. [...]. Po przeanalizowaniu sytuacji faktycznej oraz prawnych podstaw przyznania pomocy, decyzją z dnia [...] organ orzekający odmówił przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w maju 2006r. A. K. nie zgodził się z taką decyzją i wniósł odwołanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło w całości przedmiotową decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zaleceniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, w oparciu o przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy ustalono, że A. K. zamieszkuje wraz z pięcioma innymi członkami rodziny, tj. B. K. (bratem), G. K. (bratem), J. K. (ojcem) oraz J. K. (babcią), w budynku mieszkalnym położonym w G., przy ul. [...]. J. K. (matka) zmarła w miesiącu styczniu 2007r. Właścicielką nieruchomości jest J. K. A. K. utrzymuje się z prowadzonego gospodarstwa rolnego, z którego deklaruje przychód w wysokości 459,50 zł. Choruje na niedokrwistość. Wnioskodawca zajmuje jeden pokój na parterze budynku. Wszyscy członkowie rodziny zamieszkujący w nieruchomości prowadzą wspólne gospodarstwo domowe - korzystają ze wspólnej kuchni, łazienki i pomieszczeń gospodarczych, sprzętów gospodarstwa domowego, posiadają wspólne liczniki na prąd, piec do ogrzewania. Ponadto, cała rodzina dysponuje wspólnie zakupioną żywnością i gotuje wspólnie obiady. Od nieruchomości płacony jest podatek, który wynosi 500 zł rocznie. Uiszcza go ten członek rodziny, który w danym czasie posiada środki finansowe. A. K. podał, iż w wyniku powodzi w maju 2006r. zalany został zajmowany przez niego pokój do wysokości 0,5 m. W pokoju tym wymieniono podłogi na drewniane i polakierowano je, pomalowano ściany pokoju oraz dosztukowano regips na wysokość 1m. Wnioskodawca stwierdził, że konieczne jest jeszcze umeblowanie pokoju, usunięcie grzyba w łazience, zakupienie nowej lodówki oraz budowa nowego szamba. W wyniku wyżej ustalonego stanu faktycznego oraz mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, zdaniem organu decyzyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Brak jest w ustawie o pomocy społecznej definicji "zdarzenia losowego" oraz "klęski żywiołowej". Zgodnie jednak z przyjętym w orzecznictwie sądów poglądem wyrażenie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym niż termin "klęska żywiołowa". Każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, ale nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Za klęskę żywiołową będzie można uznać jedynie taką powódź, która zagroziła bezpieczeństwu życia lub mieniu większej liczby osób albo też wywołała poważne zakłócenia gospodarki narodowej. O charakterze powodzi, jako zdarzenia losowego, spowodowanego niezależnymi od woli człowieka siłami przyrody, będzie decydował jej rozmiar (wywołane szkody) i zasięg, czyli obszar dotknięty żywiołem. Uznanie powodzi, z uwagi na jej rozmiar i skutki, za klęskę żywiołową nie oznacza jednak, że taka powódź nie jest zdarzeniem losowym (vide: uzasadnienie do uchwały Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r, ONSA 1998/2, poz. 47). Tak wyrażone stanowisko Sądu pozwala przyjąć, że powódź z maja 2006r. była niewątpliwie zdarzeniem losowym, o którym mowa w dyspozycji art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W świetle dyspozycji art. 40 wyżej powołanej ustawy, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało ustalenie, czy A. K. prowadził osobne, czy też wspólne z pozostałymi członkami rodziny gospodarstwo domowe. W orzecznictwie sądów wyrażane jest stanowisko, iż pod pojęciem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego rozumieć należy przede wszystkim uczestniczenie członków rodziny w kosztach prowadzenia wspólnego gospodarstwa, a więc składanie się ich na zakup środków żywnościowych i prowadzenie tak zwanej wspólnej kuchni, wspólne pokrywanie kosztów związanych z najmem, używaniem i konserwacją mieszkania itp. (vide: wyrok Trybunału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 1967r., sygn. akt IV TR 2493/66, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1968/10 str. 107). Nie ulega wątpliwości, że wykładnia ustawy o pomocy społecznej pozwala na przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w jej art. 40 w przypadku, gdy w domu jednorodzinnym lub wielopokoleniowym prowadzonych jest faktycznie kilka gospodarstw domowych przez poszczególne rodziny, czy też osoby. Brak jest natomiast podstaw do przyznania zasiłku celowego poszczególnym osobom prowadzącym, tak jak ma to miejsce w rozstrzyganej sprawie, wspólnie gospodarstwo domowe. Przeprowadzone przez organ ustalenia pozwalają w sposób nie budzący żadnych wątpliwości przyjąć, iż A. K. prowadzi wraz z pozostałymi członkami rodziny wspólnie gospodarstwo domowe, czego wyraźnym przejawem jest korzystanie z tej samej kuchni, łazienki, powierzchni gospodarczych, sprzętów domowych, gotowanie wspólnych posiłków, zakup żywności do wspólnego korzystania. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna pozostaje także ustalona w przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym okoliczność, iż poszczególni członkowie rodziny zamieszkującej w nieruchomości przy ul. [...] w G., tj. G. K., A. K. oraz J. K. uzasadniają złożone przez siebie odrębne wnioski o przyznanie zasiłków celowych, koniecznością remontu tych samych pomieszczeń - usunięcie grzyba w łazience oraz obiektów - budowa nowego szamba. Ustalenie to stanowi kolejny dowód na to, że A. K. nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego, a wszystkie zamieszkujące w nieruchomości osoby poza tym, że wspólnie używają nieruchomość, wspólnie ją konserwują. Skoro zatem wszyscy zamieszkujący nieruchomość członkowie rodziny prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to niezgodne z dyspozycją wyżej wymienionej ustawy byłoby przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego, w sytuacji gdy zasiłek taki (w kwocie 6000 zł) otrzymał już wspólnie gospodarujący J. K. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której poszczególni członkowie rodziny, prowadzącej wspólnie gospodarstwo domowe występują z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego i każdy z nich taki zasiłek otrzymuje. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której poszczególni członkowie rodzin występowaliby z wnioskami o przyznanie zasiłku celowego, chcąc uzyskać w ten sposób wyższe (nienależne) świadczenie. Celem natomiast pomocy społecznej realizowanej w postaci wypłaty zasiłku celowego jest pomoc przeznaczona dla poszczególnych rodzin lub odrębnie gospodarujących osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o środki własne. W świetle powyższego brak jest podstaw faktycznych oraz prawnych do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego. Sprzeczne bowiem zarówno z gramatyczną jak i celowościową wykładnią ustawy o pomocy społecznej byłoby przyjęcie, że zasiłek celowy, o którym mowa w jej art. 40 należy się każdej z osób prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe i mieszkającej w tej samej nieruchomości. Od powyższej decyzji A. K. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że utrzymuje się z pracy na gospodarstwie rolnym, a osiągany przez niego przychód jest dwukrotnie niższy od płacy minimalnej. Zajmuje jedno z pomieszczeń na parterze budynku, a jego stosunki z ojcem J. K. i bratem G. K. nie są najlepsze. Od kilku lat choruje na niedokrwistość, z tego też powodu jest na diecie i prowadzi osobną kuchnię. Do rachunków z tytułu eksploatacji nieruchomości dokłada się jak ma pieniądze. Ponadto dodał, że pieniądze które otrzymał J. K. na podstawie decyzji z dnia [...] pomimo, że w całości przeznaczone zostały na likwidację szkód po zalaniu mieszkania, nie wystarczyły na wykonanie pozostałych pilnych prac i zakupów, jakie należało wykonać, by zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe choćby w minimalnym zakresie. Równocześnie wskazał, iż w przeciągu 10 lat nieruchomość, którą zamieszkuje była dwukrotnie zalana przez powódź, tj. w 1997r. i w 2006r, a rok rocznie zdarzają się podtopienia piwnic, pomieszczeń gospodarczych i podwórza. Do dnia dzisiejszego nie została wyremontowana 1/3 domu, która uległa całkowitemu zniszczeniu w czasie powodzi w roku 1997. Brak środków finansowych uniemożliwia przeprowadzenie prac budowlanych. Po wystąpieniu powodzi w roku 1997 pomoc finansową otrzymała zarówno jego babcia jak i ojciec. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach wskazało, że J. K. (ojciec strony) wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z prośbą o przyznanie pomocy finansowej, którą zamierza przeznaczyć na remont zalanych pomieszczeń. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podczas powodzi zalaniu uległy cztery pomieszczenia (3 pokoje + kuchnia) na wysokość 40 cm. Zalaniu uległy panele wykładziny, lodówka, pralka, pomieszczenia gospodarcze, pękła też ściana spichlerza. Po otrzymaniu powyższego żądania organ l instancji przeprowadził, w miejscu zamieszkania J. K. wywiad środowiskowy podczas którego ustalił, że w wyniku nadmiernych opadów deszczu zalaniu uległy cztery pomieszczenia (trzy pokoje i kuchnia) na wysokości 20-40 cm, zniszczeniu uległy panele, wykładzina, zalaniu uległa lodówka, pralka, płyty VSB, pomieszczenia gospodarcze, pękł spichlerz. W nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] zamieszkują następujące osoby: J. K. wraz z żoną J. K. (zmarła w styczniu 2007r.) i z trójką dzieci: A. K., G. K., B. K. oraz z J. K. (babcią strony). A. K. pracuje na gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,97 ha przeliczeniowego, a jego brat G. K. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 6,16 ha. J. K. jest osobą niezdolną do pracy - II grupa inwalidzka i z tego tytułu otrzymuje rentę w wysokości 522,19 zł miesięcznie, jego żona J. K. nie posiada własnego źródła utrzymania, B. K. (brat strony) jest uczniem liceum zawodowego. Sytuacja zdrowotna rodziny jest zła, w zasadzie wszyscy członkowie rodziny poza G. K. i B. K. są osobami chorymi. J. K. ma ustaloną grupę inwalidztwa, J. K. choruje na nowotwór żołądka, J. K. posiada l grupę inwalidzką - porusza się na wózku inwalidzkim, a stan jej zdrowia wymaga stałej opieki. Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji przyznał J. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrofy naturalnej, która miała miejsce w roku 2006, w wysokości 6.000 zł. W dniu 1 września 2006r. A. K. wniósł podanie o przyznanie pomocy finansowej w związku z zalaniem nieruchomości położonej w G., przy ul. [...]. Z identycznym wnioskiem do organu I instancji wystąpił G. K. i J. K. W dniu 13 grudnia 2006r. organ l instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest J. K. Poszczególni członkowie rodziny, poza J. K., który zamieszkuje wraz z żoną (zmarła w styczniu 2007r.), zajmują oddzielne pokoje i wspólnie korzystają z łazienki, WC, kuchni oraz ze wspólnego ogrzewania. Nadto stwierdzono, że z trzeciego pokoju został wydzielony czwarty pokój poprzez wybudowanie ścianki działowej. W trakcie przeprowadzenia aktualizacji ustalono również, że z kwoty 6.000 zł, którą wypłacono J. K. zostały wyremontowane podłogi w trzech pokojach (polakierowano ok. 70 m2), w dwóch pokojach zostały położone i pomalowane regipsy. Organ l instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił A. K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce 2006r. Odmowa przyznania pomocy podyktowana była tym, że wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi członkami rodziny. Jeden z członków rodziny J. K., otrzymał taką pomoc w wysokości 6.000 zł, gdyż uznano go za jedynego wnioskodawcę rodziny, a podanie o pomoc potwierdziło, że rodzina wspólnie wyremontuje zalane pomieszczenia mieszkalne. Ponadto organ odmowę przyznania A. K. wnioskowanego zasiłku celowego uzasadnił tym, że żądanie o przyznanie pomocy złożył dopiero po wypłaceniu J. K. (ojcu) zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł. Organ I instancji odmówił także przyznania zasiłku celowego J. K. i G. K. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...] A. K. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w całości kwestionowaną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 23 marca 2007r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony. Strona w trakcie tej czynności rozszerzyła wniosek o dalszą pomoc finansową, tj. o przyznanie środków na zakup nowego łóżka (stare zostało zalane), wylanie nowego fundamentu, ponieważ stary "siadł", likwidację grzyba, dokończenie remontu kuchni, łazienki, sfinansowanie budowy nowego szamba, pomocy na pokrycie przybudówki papą. W trakcie wywiadu A. K. oświadczył, że jego pokój w sierpniu 2006r. został zalany na wysokość 0,5 m, zalana też została kuchnia i łazienka. W ramach likwidacji powodzi położył nową podłogę (15-16 m 2), regipsy na wysokości 40 cm, pomalował pokój, kupił kredens pokojowy. Oświadczył, że powyższe czynności wykonał za otrzymane wcześniej pieniądze, tj. 2.000 zł, które uzyskał po podziale kwoty 6.000 zł na trzy gospodarstwa. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Ust. 3 tego artykułu stanowi, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Stosownie zaś do art. 17 pkt 6 tej ustawy do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanym przez gminy, należy udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r., sygn. akt OPK 39/07 (ONSA 1998/2/47) trafnie podkreślono, iż powódź jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 6 i art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i to zarówno wtedy, gdy rozmiar powodzi kwalifikuje ją do uznania za klęskę żywiołową, jak i wówczas, gdy nie została uznana za taką klęskę, jeżeli zatem konkretna osoba lub rodzina poniosła straty w wyniku powodzi, to jest możliwe przyznanie tej osobie lub rodzinie zasiłku celowego i to niezależnie od osiąganego przez te osoby dochodu. Zasiłek taki może nie podlegać zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przesądzają o tym normy zawarte w art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które stanowią podstawę dla organu l instancji do przyznania tej formy pomocy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a także w sytuacji poniesienia strat w wyniku zdarzenia losowego czy w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W wyżej wymienionych przepisach ustanowiono zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualności dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpatrywania świadczeń, z drugiej zaś dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych potrzeb świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, aby przyznano im te świadczenia w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala więc organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełniania każdego żądania obywatela. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wartość świadczenia z pomocy społecznej zależy od organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Uwzględniając treść powyższego przepisu oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej należy uznać, że przesłanką przyznania zasiłku celowego jest poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego. Bezspornym w sprawie jest, że: - nieruchomość położona w G., przy ul. [...], której właścicielką jest J. K. została zalana w wyniku obfitych deszczów w sierpniu 2006r.; - zalaniu uległy cztery pomieszczenia znajdujące się w tej nieruchomości, tj. trzy pokoje i kuchnia, na wysokość 20-40 cm, zniszczeniu uległy panele, wykładzina, zalaniu uległa lodówka, pralka, płyty VSB; - pomoc finansową na usunięcie skutków powodzi w wysokości 6.000 zł otrzymał J. K. (ojciec strony) na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...] i pomoc ta została przeznaczona na wyremontowanie części pomieszczeń mieszkalnych; - wniosek o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi strona złożyła dopiero w dniu 1 września 2006r., tj. po wypłaceniu zasiłku celowego przyznanego wyżej wskazaną decyzją J. K. Podkreślenia wymaga, że zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych na skutek powodzi. Ustawodawca przewidując taką formą pomocy, miał na względzie objęcie jak najszybciej wsparciem tych osób, które doznały szkody w wyniku zdarzenia losowego bez względu na dochody. Biorąc pod uwagę treść ust. 3 tego przepisu organ przyznając zasiłek celowy powinien rozważyć, czy będzie on podlegał zwrotowi. Z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z dnia 23 maja 2007r. wynika, że pomocą społeczną, w wyniku powodzi jaka miała miejsce w sierpniu 2006r., zostało objętych 28 mieszkańców Gminy Bystrzyca Kłodzka. W zależności od strat przyznana pomoc mieściła się w granicach od 1.000 zł do 6.000 zł. Przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie pomocy finansowej organ I instancji kierował się rzeczywistymi stratami gospodarstwa domowego. W ramach tej pomocy przyznano trzy zasiłki w wysokości do 6.000 zł, jeden zasiłek w wysokości do 5.000 zł, cztery zasiłki w wysokości do 4.000 zł, cztery zasiłki w kwocie do 3.000 zł, osiem zasiłków do 2.000 zł i osiem zasiłków do 1.000 zł. Organ I instancji również przyjął pomocnicze kryteria obliczania pomocy w szkodach i tak, za 1 m2 posadzki - 40,00 zł, malowanie ścian (ceny ADM) - 3,5 zł/m2, wykładzina podłogowa średnia cena za m2 - 30 zł, sprzęt AGD (lodówki, pralki): całkowite zniszczenie do 1.000 zł, reperacja do 500 zł, wersalka, łóżko: całkowite zniszczenie do 400,00 zł, reperacja do 200 zł, meble kuchenne: całkowite zniszczenie do 1.000 zł, reperacja do 500 zł. Odnosząc się do sytuacji A. K. Kolegium dało wiarę, że prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe pomimo, że wszyscy członkowie rodziny korzystają ze wspólnej nieruchomości, wspólnie ją użytkują i konserwują. Ponadto korzystają oni z kuchni, łazienki i pomieszczeń gospodarczych, sprzętów gospodarstwa domowego, posiadają wspólne liczniki na prąd, piec do ogrzewania. Powyższą informację, jako zgodną z prawdą, odwołujący się potwierdził własnoręcznym podpisem na kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 23 marca 2007r. W przedmiotowej sprawie przesłanką przyznania zasiłku celowego jest poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zajmowany przez stronę pokój (wydzielony z trzeciego pokoju poprzez wybudowanie ścianki działowej) w czasie powodzi w sierpniu 2006r. został zalany do wysokości 0,50 m. W ramach likwidacji skutków powodzi położył nową podłogę, regipsy na wysokości 40 cm, pomalował pokój, kupił kredens pokojowy. Prace powyższe wykonał, jak już wcześniej wspominano, ze środków finansowych przyznanych decyzją z dnia [...] Nr [...] J. K. (ojciec strony). W ocenie organu odwoławczego w pokoju strony zostały przeprowadzone najpilniejsze prace remontowe, które zapewniają bieżące jej funkcjonowanie. Odnosząc się zaś do jej argumentów, że niezbędne są środki na zakup nowego łóżka (stare zostało zalane), wylanie nowego fundamentu, ponieważ stary "siadł", likwidację grzyba, dokończenie remontu kuchni, łazienki, zakup nowego łóżka, sfinansowanie budowy nowego szamba, pomocy na pokrycie przybudówki papą, wskazać należy, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o jej udzielenie. Osoby korzystające z pomocy społecznej powinny wykorzystać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z ustaleń organu odwoławczego wynika też, że Ośrodek Pomocy Społecznej w B. K. nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej w obrębie jego działania, dlatego zabezpiecza on wyłącznie ich potrzeby podstawowe. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. K. wniósł o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie udzielenie zasiłku celowego w sytuacji, gdy stan okoliczności i faktyczny sprawy w pełni uzasadniał przyznanie pomocy finansowej na poczet pokrycia wydatków niezbędnych do usunięcia szkód popowodziowych; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, 7 i 12 kpa, poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i prawnego oraz nie załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a ponadto poprzez niewnikliwe i powolne działanie organów obu instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego i niespełna już rocznego rozpatrywania sprawy, której charakter nie jest ani wielowątkowy, ani zawiły, ani nie wystąpiły w toku postępowania żadne obiektywne powody, uzasadniające tak długi okres oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie; - błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieobiektywne rozpatrzenie dowodów i przekroczenie granic ich swobodnej oceny (naruszenie art. 80 i 86 kpa). Nadto skarżący podniósł, że jest osobą schorowaną, od kilku lat choruje na ciężką niedokrwistość, z tego powodu jest na specjalnej diecie i prowadzi osobną kuchnię. Pracuje na gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,97 ha. Jego średnie miesięczne dochody są dwukrotnie niższe od płacy minimalnej. W styczniu zmarła po ciężkiej chorobie nowotworowej jego matka J. K. Uzyskane przez J. K. środki z pomocy społecznej nie wystarczyły na dokończenie niezbędnych i pilnych prac remontowych. W dalszym ciągu do wyremontowania pozostaje łazienka, która znajduje się w fatalnym stanie techniczno-sanitarnym. Dodał też, że nie jest w stanie z własnych dochodów, jakie pozostają do dyspozycji (po dokonaniu opłat, zakupie leków, opłaceniu wyjazdów do W. do Kliniki Hematologii na badania kontrolne, zakupu żywności i odzieży) wygospodarować nadwyżki, którą mógłby choćby dołożyć na pokrycie kosztów remontu łazienki. Nie był też w stanie do tej pory zakupić nowego łóżka, gdyż stare zostało zalane. Zdaniem skarżącego celem każdego postępowania administracyjnego powinno być obiektywne weryfikowanie dowodów gromadzonych w postępowaniu. Twierdzenie zatem przez organ orzekający, że zostały już przeprowadzone najpilniejsze prace remontowe jest nieadekwatne do rzeczywistości i nacechowane wyjątkową nieobiektywnością, przez co zostały naruszone przepisy art. 80 i 86 kpa. Złożone w sprawie dowody, wyjaśnienia i informacje były spójne, zgodne ze stanem faktycznym i w sposób wystarczający uzasadniały przyznanie pomocy, o jaką zwrócił się skarżący. W jego opinii, potrzeby życiowe człowieka w zakresie higieniczno-sanitarnym należą do potrzeb podstawowych i niezbędnych, a ich zaspokajanie pozwala utrzymać prawidłowy stan zdrowia, jak również ma wpływ na potencjalne zagrożenie epidemiologiczne otoczenia. Wskazał też, ze w wyniku powodzi w 2006r. zalaniu uległa cała nieruchomość zabudowana, jak i przydomowe podwórze, pola, łąki oraz ogród warzywny, przydomowy ogród kwiatowy i drogi dojazdowe. Podał, iż we własnym zakresie, sposobem gospodarskim, uprzątnięto z naniesionych przez rzekę śmieci, mułu i błota tern podwórka, stodołę, stajnie, garaże i szopy. Oczyszczono i osuszono piwnice pod domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, naprawiono uszkodzenia w ogrodzeniu, wyczyszczono i udrożniono przepusty melioracyjne i rowy na terenie posesji. Oczyszczono i rozplantowano ogród warzywny, z którego nie zebrano żadnych plonów, oczyszczono przydomowy ogród kwiatowy, w którym oprócz iglaków i drzew nie zostało nic. Oczyszczono sprzęt rolniczy i inne drobne rzeczy i przedmioty, które uległy zalaniu wodami i mułem. Nadal 1/3 budynku mieszkalnego pozostaje do całkowitej przebudowy, zniszczona w 100% po powodzi w 1997r. Ta część nieruchomości nie została wyremontowana z uwagi na znaczne koszty odbudowy, ale nie jest to aż tak pilna potrzeba, jaką niewątpliwie jest remont łazienki, którego kosztów nie jest w stanie pokryć z własnych środków, ani też w porozumieniu z J. K., ani z G. K. W opinii skarżącego, naruszenie przez organy obu instancji zasad obiektywizmu, jak również opieszałość i brak profesjonalizmu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dwukrotnie uchylało decyzje, wytykając szereg elementarnych błędów proceduralnych i zwracało sprawę do ponownego rozpatrzenia, potwierdza jedynie rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 6 i 7 kpa. Sprawa przyznania zasiłku celowego toczy się już od września 2006r., trzykrotnie Ośrodek Pomocy Społecznej w B. K. odmawiał pomocy za każdym razem argumentując, iż skarżący nie prowadzi oddzielnego gospodarstwa domowego, a więc nie spełnia jednej z przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, pomimo dwukrotnie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i złożonych w ich trakcie obszernych wyjaśnień i mimo bezspornego ustalenia, iż sytuacja finansowo-materialna skarżącego jest zła i nie jest w stanie z własnych środków dokonać choćby w części potrzebnego remontu. Dopiero, jak wskazał skarżący, organ II instancji dostrzegł, iż w istocie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Takie zaś postępowanie, uchybiło m.in. art. 12 i 80 kpa poprzez spowodowanie wielomiesięcznej przewlekłości postępowania w sprawie. Podniesiony również przez Kolegium zarzut, że skarżący złożył wniosek o zasiłek celowy na usunięcie skutków powodzi dopiero w dniu 1 września 2006r., tj. po wypłaceniu zasiłku celowego na rzecz J. K. jest nieistotny z tej przyczyny, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje innego rygoru terminowego do złożenia takiego wniosku, poza takim, że wniosek można złożyć po poniesieniu straty w wyniku zdarzenia losowego, co w tym przypadku miało miejsce. W konsekwencji poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów kpa i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz opis błędnie ustalonego stanu rzeczywistego, wyciągnięto błędne wnioski, w sposób rażący krzywdzące skarżącego co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i w rezultacie wydano niezrozumiałą dla niego decyzję. Nadto dodał, iż oczekuje obiektywnej oceny zarzutów zawartych w skardze i w konsekwencji uchylenia decyzji obu instancji, oraz wydania nowej ostatecznej decyzji uwzględniającej stan rzeczywisty i przyznającej zasiłek celowy w wysokości 3000 zł na wskazane wcześniej niezbędne i pilne potrzeby związane z budową nowego szamba oraz remontem łazienki, którego szacunkowy minimalny koszt wynosi około 8-10 tys. zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w jej art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i w § 3, a także na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4. Obejmuje ona badanie zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała wyżej wskazane przepisy prawa. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). Z kolei art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Na wstępie rozważań dotyczących niniejszej sprawy warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2202/05, w którym Sąd stwierdził, iż w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczność przeprowadzenia remontu mieszkania będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego wyłącza zastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 39 i 40 mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Podstawą wydania negatywnej dla skarżącego decyzji było przede wszystkim ustalenie, że pomoc, jakiej przyznania się domaga, została już de facto, decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z dnia [...] udzielona jego ojcu – J. K., w postaci zasiłku celowego na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r., w kwocie 6000 zł, a którą to kwotę, mimo prowadzenia oddzielnych gospodarstw domowych skarżący, wespół z pozostałymi członkami rodziny, mieszkańcami zalanej nieruchomości, mieszczącej się w G. przy ulicy [...], zrealizował na likwidację skutków powodzi. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Aby pomoc formie zasiłku celowego, czy to z art. 39, czy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej mogła zostać przyznana, należy uprzednio przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy ma więc na celu zebranie stosownych informacji o osobie potrzebującej wsparcia tak, aby mogła zostać przyznana ewentualna pomoc adekwatna do konkretnej sytuacji. W ten sposób realizowana jest zasada pomocy społecznej, jaką jest adekwatność rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o przyznanie zasiłku celowego – ze względu na straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego – powodzi, która miała miejsce w sierpniu 2006r. Podstawę prawną przyznania tego rodzaju pomocy przewiduje przywołany na wstępie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek może być przyznany osobie, rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Należy niewątpliwie zwrócić uwagę, że decyzja oparta na przepisie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego, które zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały odpowiednio wykazane i osobistej aktywności zainteresowanego. Nieruchomość, w której zamieszkuje skarżący została zalana, co przede wszystkim potwierdza protokół strat wyrządzonych przez powódź w 2006r. Bezsporne w sprawie jest, że J. K. – ojciec skarżącego, wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. Podczas wywiadu środowiskowego, sporządzanego na okoliczność jego przyznania, J. K. wskazał, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z pozostałymi członkami rodziny i po wykazaniu strat, jakie poniesione zostały wewnątrz domu, organ decyzyjny przyznał wówczas wnioskodawcy kwotę 6000 zł, na likwidację skutków powodzi. Powyższą kwotę, jak wynika z twierdzeń skarżącego, np. z odwołania, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 marca 2007r. wykorzystano na cel, na który została ona przyznana. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania jego wysokości. Wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku celowego jest sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W rozważanej sprawie organ pomocy społecznej szczegółowo wykazał, ilu osobom i w jakich wysokościach zasiłki zostały przyznane, a także podał kryteria, na podstawie których ustalano ich kwoty. Zasiłek przyznany J. K. był najwyższym, jaki pomoc społeczna przyznała osobom, które poniosły straty w wyniku powodzi w 2006r. Zaś skarżący, co należy niewątpliwie podkreślić, z przyznanej kwoty 6000 zł również skorzystał. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie, czy skarżący i jego rodzina prowadzą jednoosobowe gospodarstwa, czy nie. Bowiem istotny w niej jest cel zasiłku, a ten został zrealizowany w chwili przyznania rodzinie kwoty 6000 zł, dzięki której skutki zalania w jakimś stopniu zostały naprawione. Ma rację skarżący podnosząc, że nie wszystkie, w jego przekonaniu niezbędne prace, zostały przeprowadzone. Te okoliczności są znane organowi orzekającemu, chociażby z ostatniego wywiadu środowiskowego, w którym opisano co należy jeszcze wykonać. Organ decyzyjny temu nie zaprzecza. Jednakże, jak powiedział już Sąd na wstępie, celem pomocy jest wsparcie osób potrzebujących, a nie spełnianie wszystkich jej żądań i oczekiwań. Podkreślić też należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Skarżący musi więc również sam podejmować działania, zmierzające do poprawy jego sytuacji. W tym stanie rzeczy, chybiony jest także zarzut nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i błędnej oceny materiału dowodowego, zaś organy decyzyjne słusznie orzekły o braku podstaw do przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej formie. Uzasadnienia nie znajdują też pozostałe zarzuty skargi. Wobec tego, co wcześniej powiedziano, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę, co orzeczono w sentencji wyroku.