IV SA/Wr 392/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K., na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. W uzasadnieniu swej decyzji podał, że J. K. w dniu 4 września 2006r. wniosła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. pismo, które potraktowane zostało jako podanie o przyznanie pomocy finansowej w związku z zalaniem nieruchomości położonej w G., przy ul. [...]. Po przeanalizowaniu sytuacji faktycznej oraz prawnych podstaw przyznania pomocy, decyzją z dnia [...] organ orzekający odmówił przyznania J. K. przedmiotowej pomocy. Strona nie zgodziła się z taką decyzją i wniosła odwołanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło w całości rzeczoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy ustalono, że J. K. zamieszkuje wraz z pięcioma innymi członkami rodziny, tj. B. K. (wnukiem), G. K. (wnukiem), A. K. (wnukiem) oraz J. K. (zięciem), w budynku mieszkalnym położonym w G., przy ul. [...]. J. K. (córka) zmarła w miesiącu styczniu 2007r. Właścicielką nieruchomości jest strona. J. K. utrzymuje się z renty, która wynosi miesięcznie 1.435 zł. Jest inwalidką l grupy. Wnioskodawczyni zajmuje jeden pokój na parterze budynku. Wszyscy członkowie rodziny zamieszkujący w nieruchomości prowadzą wspólne gospodarstwo domowe - korzystają ze wspólnej kuchni, łazienki i pomieszczeń gospodarczych, sprzętów gospodarstwa domowego, posiadają wspólne liczniki na prąd, piec do ogrzewania. Ponadto, cała rodzina dysponuje wspólnie zakupioną żywnością i gotuje wspólnie obiady. Od nieruchomości płacony jest podatek, który wynosi 500 zł rocznie. Uiszcza go ten członek rodziny, który w danym czasie posiada środki finansowe. J. K. podała, iż w wyniku powodzi w maju 2006r. zalany został zajmowany przez nią pokój do wysokości 0,5 m. W pokoju tym wymieniono podłogi na drewniane i polakierowano je, pomalowano ściany oraz dosztukowano regips na wysokość 1m. Wnioskodawczyni stwierdziła, że konieczne jest jeszcze umeblowanie pokoju, usunięcie grzyba w łazience, zakupienie nowej lodówki oraz budowa nowego szamba. W wyniku wyżej ustalonego stanu faktycznego oraz mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania J. K. pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Brak jest w ustawie o pomocy społecznej definicji "zdarzenia losowego" oraz "klęski żywiołowej". Zgodnie jednak z przyjętym w orzecznictwie sądów poglądem wyrażenie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym niż termin "klęska żywiołowa". Każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, ale nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Za klęskę żywiołową będzie można uznać jedynie taką powódź, która zagroziła bezpieczeństwu życia lub mieniu większej liczby osób albo też wywołała poważne zakłócenia gospodarki narodowej. O charakterze powodzi jako zdarzenia losowego, spowodowanego niezależnymi od woli człowieka siłami przyrody, będzie decydował jej rozmiar (wywołane szkody) i zasięg, czyli obszar dotknięty żywiołem. Uznanie powodzi, z uwagi na jej rozmiar i skutki, za klęskę żywiołową nie oznacza jednak, że taka powódź nie jest zdarzeniem losowym (vide: uzasadnienie do uchwały Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r., ONSA 1998/2, poz. 47). Tak wyrażone stanowisko Sądu pozwala przyjąć, że powódź z maja 2006r. była niewątpliwie zdarzeniem losowym, o którym mowa w dyspozycji art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W świetle dyspozycji art. 40 ustawy o pomocy społecznej, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało ustalenie, czy J. K. prowadziła osobne, czy też wspólne z pozostałymi członkami rodziny gospodarstwo domowe. W orzecznictwie sądów wyrażane jest stanowisko, iż pod pojęciem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego rozumieć należy przede wszystkim uczestniczenie członków rodziny w kosztach prowadzenia wspólnego gospodarstwa, a więc składanie się ich na zakup środków żywnościowych i prowadzenie tak zwanej wspólnej kuchni, wspólne pokrywanie kosztów związanych z najmem, używaniem i konserwacją mieszkania, itp. (vide: wyrok Trybunału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lipca 1967r., sygn. akt IV TR 2493/66, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1968/10 str. 107). Nie ulega wątpliwości, że wykładnia powołanej wyżej ustawy pozwala na przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w jej art. 40 w przypadku, gdy w domu jednorodzinnym lub wielopokoleniowym prowadzonych jest faktycznie kilka gospodarstw domowych przez poszczególne rodziny, czy też osoby. Brak jest natomiast podstaw do przyznania zasiłku celowego poszczególnym osobom prowadzącym, tak jak ma to miejsce w rozstrzyganej sprawie, wspólnie gospodarstwo domowe. Przeprowadzone przez organ ustalenia pozwalają w sposób nie budzący żadnych wątpliwości przyjąć, iż J. K. prowadzi wraz z pozostałymi członkami rodziny wspólnie gospodarstwo domowe, czego wyraźnym przejawem jest korzystanie z tej samej kuchni, łazienki, powierzchni gospodarczych, sprzętów domowych, gotowanie wspólnych posiłków, zakup żywności do wspólnego korzystania. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna pozostaje także ustalona w przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym okoliczność, iż poszczególni członkowie rodziny zamieszkującej w nieruchomości przy ul. [...] w G., tj. G. K., A. K. oraz J. K. uzasadniają złożone przez siebie odrębne wnioski o przyznanie zasiłków celowych, koniecznością remontu tych samych pomieszczeń - usunięcie grzyba w łazience oraz obiektów - budowa nowego szamba. Ustalenie to stanowi kolejny dowód na to, że J. K. nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego, a wszystkie zamieszkujące w nieruchomości osoby poza tym, że wspólnie używają nieruchomość, to ponadto wspólnie ją konserwują. Skoro zatem wszyscy zamieszkujący nieruchomość członkowie rodziny prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to niezgodne z dyspozycją powoływanej ustawy byłoby przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego, w sytuacji, gdy zasiłek taki (w kwocie 6000 zł) otrzymał już wspólnie gospodarujący J. K. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której poszczególni członkowie rodziny, prowadzącej wspólnie gospodarstwo domowe występują z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego i każdy z nich taki zasiłek otrzymuje. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której poszczególni członkowie rodzin występowaliby z wnioskami o przyznanie zasiłku celowego, chcąc uzyskać w ten sposób wyższe (nienależne) świadczenie. Celem natomiast pomocy społecznej realizowanej w postaci wypłaty zasiłku celowego jest pomoc przeznaczona dla poszczególnych rodzin lub odrębnie gospodarujących osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o środki własne. W świetle powyższego brak jest podstaw faktycznych oraz prawnych do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego. Sprzeczne bowiem zarówno z gramatyczną jak i celowościową wykładnią ustawy o pomocy społecznej byłoby przyjęcie, że zasiłek celowy, o którym mowa w jej art. 40 należy się każdej z osób prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe i mieszkającej w tej samej nieruchomości. Od powyższej decyzji J. K. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że została ona podjęta na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, pomimo przeprowadzenia dwóch wywiadów środowiskowych i dwukrotnie złożonych przez nią obszernych wyjaśnień, tj. w dniu 20 września 2006r. i w dniu 23 grudnia 2006r. Strona wskazała, że mimo zamieszkiwania w jednej nieruchomości z pozostałymi członkami rodziny i korzystania przez wszystkich mieszkańców ze wspólnego licznika elektrycznego, gazowego oraz z pieca co, nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Obecnie opiekuje się nią wnuk – B. K., który przygotowuje dla niej posiłki, podaje leki, mierzy ciśnienie, ułatwia korzystanie z łazienki. Wnuk jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, pozostającą na jej utrzymaniu. Odwołująca się dodała również, że pieniądze jakie otrzymał J. K. na podstawie decyzji z dnia [...] Nr [...] mimo, że w całości przeznaczone zostały na likwidację szkód po zalaniu mieszkania, nie wystarczyły na wykonanie pozostałych pilnych prac i zakupów, jakie należało wykonać, by zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe choćby w minimalnym zakresie. Strona stwierdziła, że pomoc finansowa, jaka została przyznana jej zięciowi, została przeznaczona jednorazowo na wyremontowanie części pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto stwierdziła, iż przeciągu 10 lat nieruchomość była dwukrotnie zalana przez powódź, tj. w 1997r. i w 2006r. oraz, że rok rocznie zdarzają się podtopienia piwnic, pomieszczeń gospodarczych i podwórza. Do dnia dzisiejszego nie została wyremontowana 1/3 domu, która uległa całkowitemu zniszczeniu w czasie powodzi w roku 1997. Brak środków finansowych uniemożliwia przeprowadzenie prac budowlanych. Do dnia dzisiejszego spłaca pożyczkę po 300,00 zł miesięcznie, zaciągniętą na poczet remontów po powodzi w roku 1997. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach wskazało, że J. K. (zięć) strony wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z prośbą o przyznanie pomocy finansowej, którą zamierzał przeznaczyć na remont zalanych pomieszczeń. We wniosku wskazał, że podczas powodzi zalaniu uległy cztery pomieszczenia (3 pokoje + kuchnia) na wysokość 40 cm. Zalaniu uległy panele, wykładziny, lodówka, pralka oraz pomieszczenia gospodarcze, pękła też ściana spichlerza. Po otrzymaniu powyższego żądania organ l instancji w dniu 16 sierpnia 2006r. przeprowadził w miejscu zamieszkania J. K. wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że w wyniku nadmiernych opadów deszczu zalaniu uległy cztery pomieszczenia (trzy pokoje i kuchnia) na wysokość 20-40 cm, zniszczeniu uległy panele, wykładzina, zalaniu uległa lodówka, pralka, płyty VSB, pomieszczenia gospodarcze, pękła ściana spichlerza. W nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] zamieszkują następujące osoby J. K. wraz z żoną J. K. (zmarła w styczniu 2007r.) i z trójką dzieci: A. K., G. K., B. K. oraz J. K. (stroną). A. K. pracuje na gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,97 ha przeliczeniowego, a jego brat G. K. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 6,16 ha. J. K. jest osobą niezdolną do pracy - II grupa inwalidzka i z tego tytułu otrzymuje rentę w wysokości 522,19 zł miesięcznie, jego żona J. K. nie posiada własnego źródła utrzymania (zmarła w styczniu 2007r.), a syn B. K. jest uczniem liceum zawodowego. Sytuacja zdrowotna rodziny jest zła, członkowie rodziny poza G. K. i B. K. są osobami chorymi. J. K. ma ustaloną II grupę inwalidztwa, J. K. choruje na nowotwór żołądka (zmarła w styczniu 2007r.), J. K. posiada l grupę inwalidzką - porusza się na wózku inwalidzkim (po amputacji nogi), jest niewidoma, głucha, a stan jej zdrowia wymaga stałej opieki. Organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał J. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w roku 2006 w wysokości 6.000 zł. W dniu 13 grudnia 2006r. organ l instancji dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego wynika, że właścicielką nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] jest strona. Poszczególni członkowie rodziny poza J. K., który zamieszkuje wraz z żoną, zajmują oddzielne pokoje i wspólnie korzystają z łazienki, WC, kuchni i ogrzewania. J. K. posiada do swojej dyspozycji jeden pokój, kolejny pokój. Ponadto w trakcie przeprowadzenia aktualizacji ustalono także, że z kwoty 6.000 zł, którą wypłacono J. K. zostały wyremontowane podłogi w trzech pokojach. polakierowano podłogi sosnowe ok. 70 m² , w dwóch pokojach zostały położone i pomalowane regipsy. J. K. pismem z dnia 1 września 2006r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w roku 2006. Z identycznym wnioskiem do organu I instancji zwrócił się także A. K. i G. K. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji odmówił J. K. przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmowa przyznania pomocy podyktowana była tym, że wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z pozostałymi członkami rodziny. Jeden z członków rodziny J. K., który wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2006r. zwrócił się o przyznanie pomocy pieniężnej, pomoc taką w wysokości 6.000 zł otrzymał, organ l instancji uznał go za jedynego wnioskodawcę rodziny, a podanie o pomoc potwierdziło, że rodzina wspólnie wyremontuje zalane pomieszczenia mieszkalne. Ponadto organ odmowę przyznania J. K. wnioskowanego zasiłku celowego uzasadnił tym, że żądanie o przyznanie pomocy złożyła dopiero po wypłaceniu J. K. (zięciowi) zasiłku celowego. Organ I instancji z tych samych powodów odmówił przyznania zasiłku celowego również A. i G. K. Od decyzji z dnia [...] nr [...] strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji w dniu 23 marca 2007r. przeprowadził wywiad środowiskowy z J. K., w wyniku którego ustalił, że strona jest właścicielką nieruchomości położonej w G., przy ul. [...]. Źródłem utrzymania strony jest emerytura w wysokości 1435,94 zł miesięcznie. Strona w trakcie wywiadu podała, że w wyniku powodzi ściany w pokojach zostały zalane do wysokości 0,5 m. Po powodzi w ścianach zostały wycięte regipsy na wysokość 1 m , które wypełniono nowymi, pomalowano ściany, wymieniono legary podłogowe, położono watę mineralną i deski, które polakierowano. Podała, że do zrobienia pozostało usunięcie grzyba, wylanie ławy fundamentowej, wymiana płytek i pokrycie dachu, pod którym znajduje się łazienka, konieczna jest też budowa szamba. W tym samym dniu pracownik socjalny organu I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy z A. K., który podał m.in., że kwota 6.000 zł, którą otrzymał J. K. (ojciec), jako zasiłek celowy na likwidację skutków powodzi z sierpnia 2006r., została podzielona na trzy gospodarstwa po 2.000 zł. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku w wyniku zdarzenia losowego. Ust. 3 tego artykułu stanowi, że zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Stosownie do art. 17 pkt. 6 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanym przez gminy, należy udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r., sygn. akt OPK 39/07 (ONSA 1998/2/47) trafnie podkreślono, iż powódź jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 6 i art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i to zarówno wtedy, gdy rozmiar powodzi kwalifikuje ją do uznania za klęskę żywiołową, jak i wówczas, gdy nie została uznana za taką klęskę, jeżeli zatem konkretna osoba lub rodzina poniosła straty w wyniku powodzi, to jest możliwe przyznanie tej osobie lub rodzinie zasiłku celowego i to niezależnie od osiąganego przez te osoby dochodu. Zasiłek taki może nie podlegać zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przesądzają o tym normy zawarte w art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, które stanowią podstawę dla organu l instancji do przyznania tej formy pomocy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a także w sytuacji poniesienia strat w wyniku zdarzenia losowego czy w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W wyżej wymienionych przepisach ustanowiono zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualności dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpatrywania świadczeń, z drugiej zaś dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych potrzeb świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, aby przyznano im te świadczenia w określonym rodzaju, formie i rozmiarze. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala więc organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienie każdego żądania obywatela. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wartość świadczenia z pomocy społecznej zależy od organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Uwzględniając treść wyżej cytowanego wcześniej przepisu oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, należy uznać, że przesłanką przyznania zasiłku celowego jest poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego. Bezspornym w sprawie jest, że: - nieruchomość położona w G., przy ul. [...], której właścicielką jest strona została zalana w wyniku obfitych deszczów w sierpniu 2006r.; - zalaniu uległy cztery pomieszczenia znajdujące się w tej nieruchomości, tj. trzy pokoje i kuchnia na wysokość 20-40 cm, zniszczeniu uległy panele, wykładzina, zalaniu uległa lodówka, pralka, płyty VSB; - pomoc finansową na usunięcie skutków powodzi w wysokości 6.000 zł otrzymał J. K. (zięć strony) na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...] i pomoc ta została przeznaczona na wyremontowanie części pomieszczeń mieszkalnych; - wniosek o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi strona złożyła dopiero w dniu 1 września 2006r., tj. dopiero po wypłaceniu zasiłku celowego przyznanego wyżej wskazaną decyzją J. K. Podkreślenia wymaga, że zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych na skutek powodzi. Ustawodawca przewidując taką formą pomocy, miał na względzie objęcie jak najszybciej wsparciem tych osób, które doznały szkody w wyniku zdarzenia losowego bez względu na dochody. Biorąc pod uwagę treść ust. 3 powyższego przepisu organ przyznając zasiłek celowy powinien rozważyć, czy będzie on podlegał zwrotowi. Z pisma Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z dnia 23 maja 2007r. wynika, że pomocą społeczną w wyniku powodzi jaka miała miejsce w sierpniu 2006r. zostało objętych 28 mieszkańców Gminy B. K. W zależności od strat przyznana pomoc mieściła się w granicach od 1.000 zł do 6.000 zł. Przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie pomocy finansowej organ I instancji kierował się rzeczywistymi stratami gospodarstwa domowego. W ramach tej pomocy przyznano trzy zasiłki w wysokości do 6.000 zł, jeden zasiłek w wysokości do 5.000 zł, cztery zasiłki w wysokości do 4.000 zł, cztery zasiłki w kwocie do 3.000 zł, osiem zasiłków do 2.000 zł i osiem zasiłków do 1.000 zł. Organ I instancji również przyjął pomocnicze kryteria obliczania pomocy w szkodach i tak za 1 m² posadzki - 40 zł, malowanie ścian (ceny ADM) - 3,5 zł/m², wykładzina podłogowa średnia cena za m² - 30 zł, sprzęt AGD (lodówki, pralki) całkowite zniszczenie do 1.000 zł, reperacja do 500,00 zł, wersalka, łóżko: całkowite zniszczenie do 400,00 zł, reparacja do 200,00 zł, meble kuchenne: całkowite zniszczenie do 1.000 zł, reperacja do 500,00 zł. Rozważając sytuację J. K. Kolegium dało wiarę, że strona prowadzi odrębne gospodarstwo domowe pomimo, że członkowie rodziny korzystają ze wspólnej nieruchomości, wspólnie ją użytkują i konserwują. Ponadto korzystają oni z kuchni, łazienki i pomieszczeń gospodarczych, sprzętów gospodarstwa domowego, posiadają wspólne liczniki na prąd, piec do ogrzewania. Powyższą informację, jako zgodną z prawdą potwierdziła strona własnoręcznym podpisem na kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 23 marca 2007r. W przedmiotowej sprawie przesłanką przyznania zasiłku celowego jest poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Tymczasem zajmowany przez stronę pokój, który w czasie powodzi w sierpniu 2006r. był zalany do wysokości 0,5 m został wyremontowany, w ścianach zostały wycięte regipsy na wysokość 1 m, które wypełniono nowymi, pomalowano ściany, wymieniono legary podłogowe, położono watę mineralną i deski, które polakierowano. Prace powyższe wykonano ze środków finansowych przyznanych decyzją z dnia [...] Nr [...] J. K., gdyż kwota 6.000 zł została podzielona z pozostałymi członkami rodziny zgodnie z realnymi potrzebami, co potwierdził również wnuk strony A. K. podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 23 marca 2007r., który wręcz stwierdził, że kwotę 6.000 zł podzielono na trzy gospodarstwa po dwa tysiące na każde. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pokoju strony zostały przeprowadzone najpilniejsze prace remontowe, które zapewniają jej bieżące funkcjonowanie. Odnosząc się do argumentów strony, że do zrobienia pozostało usunięcie grzyba, wylanie ławy fundamentowej, wymiana płytek i pokrycie dachu, pod którym znajduje się łazienka i konieczna jest też budowa szamba wskazać należy, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Osoby korzystające z pomocy społecznej powinny wykorzystać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z ustaleń organu wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej w B. K. nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej w obrębie jego działania, dlatego zabezpiecza on wyłącznie ich potrzeby podstawowe. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. wniosła o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie udzielenie zasiłku celowego w sytuacji, gdy stan okoliczności i faktyczny sprawy w pełni uzasadniał przyznanie pomocy finansowej na poczet pokrycia wydatków niezbędnych do usunięcia szkód popowodziowych; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, 7 i 12 kpa, poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i prawnego oraz nie załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a ponadto poprzez niewnikliwe i powolne działanie organów obu instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego i niespełna już rocznego rozpatrywania sprawy, której charakter nie jest ani wielowątkowy, ani zawiły, ani nie wystąpiły w toku postępowania żadne obiektywne powody, uzasadniające tak długi okres oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie; - błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieobiektywne rozpatrzenie dowodów, przekroczenie granic swobodnej ich (naruszenie art. 80 i 86 kpa); Nadto skarżąca podniosła, że jest osobą schorowaną, w wyniku zaawansowanej cukrzycy straciła wzrok oraz niezbędna była amputacja kończyny dolnej ze względu na zmiany martwicowe tkanek. Wymaga stałej opieki osób trzecich. Pomaga jej wnuk – B. K., którego utrzymuje i który jest uczniem liceum zawodowego. Otrzymuje emeryturę w wysokości 1.435, 94 zł miesięcznie, z której oprócz części bieżących opłat spłaca kredyt w ratach po 300 zł miesięcznie, zaciągnięty w 1997r. na remont nieruchomości po powodzi. Uzyskane z pomocy społecznej przez J. K. środki nie wystarczyły na dokończenie niezbędnych i pilnych prac remontowych. W dalszym ciągu do wyremontowania pozostaje łazienka, która znajduje się w fatalnym stanie techniczno-sanitarnym. Skarżąca nie jest w stanie z własnych środków, jakie jej pozostają wygospodarować nadwyżki, którą mogłaby choćby dołożyć na pokrycie kosztów remontu łazienki. Zdaniem skarżącej celem każdego postępowania administracyjnego powinno być obiektywne weryfikowanie dowodów gromadzonych w postępowaniu. Twierdzenie zatem przez organ orzekający, że zostały już przeprowadzone najpilniejsze prace remontowe jest nieadekwatne do rzeczywistości i nacechowane wyjątkową nieobiektywnością, przez co zostały naruszone przepisy art. 80 i 86 kpa. Złożone w sprawie dowody, wyjaśnienia i informacje były spójne, zgodne ze stanem faktycznym i w sposób wystarczający uzasadniały przyznanie pomocy, o jaką się zwróciła. Jej zdaniem, potrzeby życiowe człowieka w zakresie higieniczno-sanitarnym należą do potrzeb podstawowych i niezbędnych, a ich zaspokajanie pozwala utrzymać prawidłowy stan zdrowia, jak również ma wpływ na potencjalne zagrożenie epidemiologiczne otoczenia. Wskazała też, ze w wyniku powodzi w 2006r. zalaniu uległa cała nieruchomość zabudowana, jak i przydomowe podwórze, pola, łąki oraz ogród warzywny, przydomowy ogród kwiatowy i drogi dojazdowe. We własnym zakresie, sposobem gospodarskim, uprzątnięto z naniesionych przez rzekę śmieci, mułu i błota tern podwórka, stodołę, stajnie, garaże i szopy. Oczyszczono i osuszono piwnice pod domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, naprawiono uszkodzenia w ogrodzeniu, wyczyszczono i udrożniono przepusty melioracyjne i rowy na terenie posesji. Oczyszczono i rozplantowano ogród warzywny, z którego nie zebrano żadnych plonów, oczyszczono przydomowy ogród kwiatowy, w którym oprócz iglaków i drzew nie zostało nic. Oczyszczono sprzęt rolniczy i inne drobne rzeczy i przedmioty, które uległy zalaniu wodami i mułem. Nadal 1/3 budynku mieszkalnego pozostaje do całkowitej przebudowy, zniszczona w 100% po powodzi w 1997r., ta część nieruchomości nie została wyremontowana z uwagi na znaczne koszty odbudowy, ale nie jest to aż tak pilna potrzeba, jaką niewątpliwie jest remont łazienki, na którą nie stać ani skarżącej osobiście, ani w porozumieniu z wnukami – A. i G. K. W opinii skarżącej naruszenie przez organy obu instancji zasad obiektywizmu, jak również opieszałość i brak profesjonalizmu pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dwukrotnie uchylało decyzje, wytykając szereg elementarnych błędów proceduralnych i zwracało sprawę do ponownego rozpatrzenia, potwierdza jedynie rażące naruszenie prawa, zwłaszcza art. 6 i 7 kpa. Sprawa przyznania zasiłku celowego toczy się już od września 2006r., trzykrotnie OPS w B. K. odmawiał pomocy za każdym razem argumentując, iż skarżąca nie prowadzi oddzielnego gospodarstwa domowego, a więc nie spełnia jednej z przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, pomimo dwukrotnie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i złożonych w ich trakcie obszernych wyjaśnień i mimo bezspornego ustalenia, iż sytuacja finansowo-materialna skarżącej jest zła i nie jest w stanie z własnych środków dokonać choćby w części potrzebnego remontu. Dopiero, jak wskazała, organ II instancji dostrzegł, iż w istocie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Takie zaś postępowanie uchybiło m.in. art. 12 i 80 kpa poprzez spowodowanie wielomiesięcznej przewlekłości postępowania. Podniesiony również przez Kolegium zarzut, że złożyła wniosek o zasiłek celowy na usunięcie skutków powodzi dopiero w dniu 1 września 2006r., tj. po wypłaceniu zasiłku celowego na rzecz J. K. jest nieistotny z tej uwagi, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje innego rygoru terminowego do złożenia takiego wniosku, poza takim, że wniosek można złożyć po poniesieniu straty w wyniku zdarzenia losowego, co w tym przypadku miało miejsce. W konsekwencji poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów kpa i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz opis błędnie ustalonego stanu rzeczywistego, wyciągnięto błędne wnioski, w sposób rażący krzywdzące skarżącą co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i w rezultacie wydano niezrozumiałą dla niej decyzję. Nadto dodała, iż oczekuje obiektywnej oceny zarzutów zawartych w skardze i w konsekwencji uchylenia decyzji obu instancji, oraz wydania nowej ostatecznej decyzji uwzględniającej stan rzeczywisty i przyznającej zasiłek celowy w wysokości 3000 zł na wskazane wcześniej niezbędne i pilne potrzeby związane z budową nowego szamba oraz remontem łazienki i WC, którego szacunkowy minimalny koszt wynosi około 8-10 tys. zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w jej art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i w § 3, a także na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4. Obejmuje ona badanie zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała wyżej wskazane przepisy prawa. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). Z kolei art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Na wstępie rozważań dotyczących niniejszej sprawy warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2202/05, w którym Sąd stwierdził, iż w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczność przeprowadzenia remontu mieszkania będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego wyłącza zastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 39 i 40 mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Podstawą wydania negatywnej dla skarżącej decyzji było przede wszystkim ustalenie, że pomoc, jakiej przyznania się domaga, została już de facto, decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. K. z dnia [...] udzielona jej zięciowi – J. K., w postaci zasiłku celowego na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r., w kwocie 6000 zł, a którą to kwotę, mimo prowadzenia oddzielnych gospodarstw domowych skarżąca, wespół z pozostałymi członkami rodziny, mieszkańcami zalanej nieruchomości, której jest właścicielką, zrealizowała na likwidację skutków powodzi. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Aby pomoc formie zasiłku celowego, czy to z art. 39, czy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej mogła zostać przyznana, należy uprzednio przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej wnioskodawcy. Wywiad środowiskowy ma więc na celu zebranie stosownych informacji o osobie potrzebującej wsparcia tak, aby mogła zostać przyznana ewentualna pomoc adekwatna do konkretnej sytuacji. W ten sposób realizowana jest zasada pomocy społecznej, jaką jest adekwatność rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. W niniejszej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie zasiłku celowego – ze względu na straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego – powodzi, która miała miejsce w sierpniu 2006r. Podstawę prawną przyznania tego rodzaju pomocy przewiduje przywołany na wstępie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek może być przyznany osobie, rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Należy niewątpliwie zwrócić uwagę, że decyzja oparta na przepisie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na względzie, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego, które zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały odpowiednio wykazane i osobistej aktywności zainteresowanego. Nieruchomość, w której zamieszkuje skarżąca i której jest właścicielką została zalana, co przede wszystkim potwierdza protokół strat wyrządzonych przez powódź w 2006r. Bezsporne w sprawie jest, że J. K. – zięć skarżącej, wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczenia na pokrycie wydatków osób poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, które miały miejsce w 2006r. Podczas wywiadu środowiskowego, sporządzanego na okoliczność jego przyznania, J. K. wskazał, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z pozostałymi członkami rodziny i po wykazaniu strat, jakie poniesione zostały wewnątrz domu, organ decyzyjny przyznał wówczas wnioskodawcy kwotę 6000 zł, na likwidację skutków powodzi. Powyższą kwotę, jak wynika z twierdzeń skarżącej, zawartych choćby w odwołaniu, wykorzystano na cel, na który została ona przyznana. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania jego wysokości. Wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku celowego jest sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W rozważanej sprawie organ pomocy społecznej szczegółowo wykazał, ilu osobom i w jakich wysokościach zasiłki zostały przyznane, a także podał kryteria, na podstawie których ustalano ich kwoty. Zasiłek przyznany J. K. był najwyższym, jaki pomoc społeczna przyznała osobom, które poniosły straty w wyniku powodzi w 2006r. Zaś skarżąca, co należy niewątpliwie podkreślić, z przyznanej kwoty 6000 zł skorzystała. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie, czy skarżąca i jej rodzina prowadzą jednoosobowe gospodarstwa, czy nie. Bowiem istotny w niej jest cel zasiłku, a ten został zrealizowany w chwili przyznania rodzinie kwoty 6000 zł, dzięki której skutki zalania w jakimś stopniu zostały naprawione. Ma rację skarżąca podnosząc, że nie wszystkie, w jej przekonaniu niezbędne prace, zostały przeprowadzone. Te okoliczności są znane organowi orzekającemu, chociażby z ostatniego wywiadu środowiskowego, w którym opisano co należy jeszcze wykonać. Organ decyzyjny temu nie zaprzecza. Jednakże, jak powiedział już Sąd na wstępie, celem pomocy jest wsparcie osób potrzebujących, a nie spełnianie wszystkich ich żądań i oczekiwań. Podkreślić też należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. W tym stanie rzeczy, chybiony jest także zarzut nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i błędnej oceny materiału dowodowego, zaś organy decyzyjne słusznie orzekły o braku podstaw do przyznania zasiłku celowego we wnioskowanej formie. Uzasadnienia nie znajdują też pozostałe zarzuty skargi. Wobec tego, co wcześniej powiedziano, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę, co orzeczono w sentencji wyroku.