IV SA/Wr 393/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku W. S. o wstrzymanie wykonania uchwały Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora [...] na okres [...] postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na oznaczoną wyżej uchwałę Zarządu Województwa D. Jednocześnie skarżący sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z tym uzasadnieniem, że odmowa wstrzymania kwestionowanej uchwały może doprowadzić do powołania na stanowisko osobę, która wygrała konkurs przeprowadzony z istotnym naruszeniem prawa, w którym to konkursie w sposób nieuzasadniony pominięto kandydaturę skarżącego i nie dopuszczono go do drugiego etapu. W ocenie skarżącego przeprowadzenie konkursu z naruszeniem prawa może spowodować unicestwienie powołania dyrektora, co może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą organizatora konkursu. Jak wskazał skarżący, wynagrodzenie dyrektora [...] jest wysokie, a powołanie dyrektora na [...] może spowodować możliwość wyrządzenia organizatorowi konkursu (Województwu D.) znacznej szkody. Wstrzymanie wykonania uchwały pozwoli też uniknąć roszczeń odszkodowawczych przez osoby zainteresowane (w szczególności zwycięzcę konkursu). Zdaniem skarżącego rozważenia też wymaga, czy odmowa wstrzymania wykonania uchwały nie doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie decyzji podjętych przez dyrektora wyłonionego w wyniku wadliwie przeprowadzonego konkursu, takich jak akceptowanie repertuaru, ustalanie cen biletów, kontraktowanie artystów. W przypadku bowiem konieczności rezygnacji ze stanowiska i przeprowadzenia nowego konkursu może dojść do trudnych do odwrócenia skutków w zakresie podjętych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej – p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania , o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. . Przy czym rozstrzygając na podstawie cytowanego wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Powołana na wstępie ustawa procesowa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnymi wymienia w tym przepisie wyłącznie dwie przesłanki stanowiące podstawę do wstrzymania zaskarżonego aktu administracyjnego, a mianowicie: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać w tym miejscu należy ,że próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. sygn. akt GZ 138/04 stwierdzając, że chodzi o taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nadto jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądowo-administracyjnego warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 s. 166 -168). Podkreślenia jednak wymaga ,że przewidziana w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem , których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi .Chodzi więc o sytuację, w której szkoda wyrządzona wykonaniem konkretnej decyzji , nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia , ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu rzeczy ( por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2012r. sygn. II FZ 304/12) . Należy przy tym zaznaczyć, że na tym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonej decyzji. Zostanie bowiem ona poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może odbywać się na gruncie przesłanek mogących zaważyć o skasowaniu stanowiącego przedmiot skargi aktu. W tym miejscu wymaga też podkreślenia ,że przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest także możliwość wykonania aktu, którego wniosek dotyczy. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy akt nie podlega w ogóle wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. Komentarz do art. 61 p.p.s.a. w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 428). Analizując pod takim kątem przedmiotowy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała dotycząca zamiaru powołania na stanowisko dyrektora [...] nie będzie miała przymiotu wykonalności , bowiem akt ten nie wywołuje określonych skutków materialnoprawnych. Zaskarżona uchwała ma charakter jedynie intencyjny, nie obliguje do określonego działania, a więc nie korzysta z przymiotu wykonalności. Natomiast instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub przymusowo. Brak jej zatem przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Stwierdzenie powyższego w konsekwencji oznacza ,że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a do odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji .