IV SA/Wr 40/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 20.12.2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003r. Nr 6, poz. 65) w związku z art. 37 j i art. 37 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (J.t. z 2003r. Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Ś. działającego z upoważnienia Starosty Powiatu, z dnia [...]r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podano, że zaskarżoną decyzją w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 154. poz. 1793) w związku z art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odmówiono T. S., przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r., ponieważ nie spełnia warunków dla przyznania tego prawa, a w szczególności dlatego, że jego okres uprawniający do zasiłku wynosi [...] lat. [...] miesięcy i [...] dni, w tym w warunkach szczególnych [...] miesięcy. W odwołaniu od tej decyzji T. S. wniósł o jej zmianę, bądź uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, bo uważa, że jego praca w PKS powinna być zaliczona do pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnych charakterze, a jego problem wynikł stąd, że nie było go w zakładowym wykazie osób pracujących w tych warunkach. Skarżący podnosi, że pracował w tych samych warunkach co osoby, które są w wykazie tj. mistrz, kierownik stacji obsługi, zastępca kierownika do spraw technicznych, kontroler techniczny, funkcjonariusz pożarnictwa, robotnik transportowy, placowy, dyspozytor techniczny i inni, dlatego w jego przypadku powinna mieć zastosowanie analogia ustawy i analogia prawa. Skarżący podaje, że był pracownikiem technicznym, dozoru technicznego świadczącym w tym zakładzie również pracę fizyczną, przy przerwach w zasilaniu uruchamiał agregat prądotwórczy i musiał pełnić stały dozór przy agregacie, bywało, że i po dwie doby bez przerwy, przy olbrzymim hałasie itd. "przy czym był tylko jednym takim pracownikiem technicznym, był więc "na każde zawołanie". Skarżący wskazuje, że Dziennik Ustaw Nr 8 z 18.02.1983r, zalicza w dziale - prace różne - pracowników technicznych, dozoru technicznego w warunkach szczególnych, tak samo mistrza, kierownika stacji obsługi, zastępcy do spraw technicznych, dyspozytora technicznego, kontrolera technicznego, funkcjonariusza pożarnictwa i szereg innych. Zdaniem skarżącego, przepisy dotyczące przyznania zasiłku przedemerytalnego są sprzeczne z "ustawami zasadniczymi, które obowiązywały i obowiązują w Polsce, w tym: z Konstytucją oraz z Europejską Konwencją, w tym artykułem 14 - ratyfikowaną przez Polskę w 1991r. - gdyż wprowadzają dyskryminację ze względu na płeć." Na podstawie akt ustalono, że T. S. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Ś. dnia [...]r., przedłożył świadectwo ukończenia technikum zawodowego, świadectwa pracy za okres: - od [...]. do [...]r. - wydane przez Zakład Budowlano-Montażowy w Z. Ś., - od [...]r. do [...]r. - wydane przez DZWAP [...] w Z. Ś., - od [...]r. do [...]r. - wydane przez DZWAP [...] w Z. Ś. - od [...]r. do [...]r. - wydane przez Zakład Naprawczy Mechanizacji Rolnictwa w Z. Ś. oraz od [...]r. do [...]r. - Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w D., w tym w warunkach szczególnych w okresie od [...]r. do [...]r., a stosunek o pracę został rozwiązany za wypowiedzeniem przez pracodawcę na mocy art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy - Dz. U. Nr 4/90, udokumentował łączny okres zatrudnienia [...] lat, [...] miesięcy oraz [...] dni, w tym w warunkach szczególnych [...] miesięcy i decyzją z dnia [...]r. został uznany z dniem [...]r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...]r., w wysokości [...] zł miesięcznie, podlegającej waloryzacji na zasadach ustawowych. W dniu [...]r. skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego motywując tym, że PUP przyznał mu od [...]r. tylko zasiłek na okres [...] miesięcy oraz podając, że w Sądzie Rejonowym w Z. S., a następnie w Sądzie Okręgowym toczyła się z jego powództwa sprawa sygn. akt [...], wniesiona [...]r. i zakończona ostatecznie wyrokiem Sądu Okręgowego, z dnia [...]r., oddalającym jego roszczenia dotyczące uznania [...] roku przepracowanego w PKS za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Do wniosku skarżący dołączył kserokopie: pisma z dnia [...]r., adresowanego do Komisji PPKS w D., odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Ś. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...]r., sygn. akt [...], oddalającego, po rozpoznaniu w dniu [...]r. sprawy z powództwa skarżącego przeciwko Przedsiębiorstwu Państwowej Komunikacji Samochodowej Spółce Akcyjnej w D. o sprostowanie świadectwa pracy oraz apelacji wniesionej przez skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego w Z. Ś., z dnia [...]r., sygn. akt [...]. W piśmie z dnia [...]r., w uzupełnieniu wniosku z dnia [...]r., w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, skarżący podał, że niewątpliwie jego praca była pracą w warunkach szczególnych, gdyż pracował w takich samych warunkach jak inni, ale inni byli i są w wykazie pracowników pracujących w warunkach szczególnych, a "jego w wykazie zakładowym nie ma". Skarżący wskazał na Dział - Energetyka oraz Dział - Prace Różne (Dz.U. Nr 8 z 18.12.1983r.) stwierdzając, że jego stanowisko i praca w PKS powinny być zaliczone do pracy w warunkach szczególnych, ponieważ wykonywał prace przy wytwarzaniu, przesyłaniu energii elektrycznej, remoncie i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, co następuje: Organ I instancji, rozpatrując w dniu [...]r. wniosek skarżącego. złożony po wejściu w życie przepisu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), który skreślił art. 37 "j", będący dotychczas podstawą przyznawania zasiłku przedemerytalnego, oparł się w zaskarżonej decyzji na przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.200lr. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół wskazując, że zgodnie z tym przepisem osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają1 oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, jednakże organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ, a przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20.12.2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003r. Nr 6, poz. 65), który wszedł w życie z dniem 06.02.2003r. rozszerzył krąg osób, którym może zostać przyznany zasiłek przedemerytalny o osoby, które do dnia 12 stycznia 2002r. spełniły warunki do ich nabycia. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. Ś. w dniu [...]r., zatem rozpatrując jego wniosek z dnia [...]r. rozważono, czy spełnił on, w dniu złożenia tego wniosku, warunki określone w przepisie art. 37 j ust. 1 (w związku z art. 37 1 ust. 1) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego prawo do zasiłku przedemerytalnego może być przyznane osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub, 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W dniu rejestracji skarżący spełniał warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, posiadał okres uprawniający do emerytury oraz udokumentował okres zatrudnienia wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze [...] miesięcy - wynika to bezsprzecznie z przedłożonych przez skarżącego świadectw pracy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w PPKS przepracował ponad [...] lat, jednak przez cały ten okres nie wykonywał pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, a tylko przez okres [...] miesięcy tj. od [...]r. do [...]r. i jest to jedyny udokumentowany przez skarżącego okres pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Fakt, iż skarżący pracował w tych samych warunkach co osoby, które są w wykazie tj. mistrz, kierownik stacji obsługi, zastępca kierownika do spraw technicznych, kontroler techniczny, funkcjonariusz pożarnictwa, robotnik transportowy, placowy, dyspozytor techniczny i inni nie ma wpływu na uznanie, że skarżący stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywał pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Okres uprawniający do zasiłku skarżącego został ustalony w sposób prawidłowy i dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że prawo do zasiłku przedemerytalnego nie może skarżącemu zostać przyznane. Natomiast zarzuty skarżącego, że przepisy dotyczące przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego naruszają wskazane przez niego przepisy, a w szczególności przepisy "ustaw zasadniczych" nie mogą zostać przez organ rozpatrujący odwołanie uwzględnione. Ponadto należy stwierdzić, że wiek skarżącego, sposób rozwiązania z nim stosunku pracy, ani trudna sytuacja na rynku pracy nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Poza tym przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują możliwości przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu trudnej sytuacji materialnej. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego T. S. wniósł o jej uchylenie, akcentując swoje prawo do zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy stwierdzić, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r., sygn. K 19/02 ogłoszonym w Dz.U. nr 59, poz. 517 orzeczono, że art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., powołanej wyżej, w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy" i wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki nabycia prawa do świadczenia, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten odniesiony odpowiednio do zasiłku przedemerytalnego nie mógł mieć wpływu na wynik orzeczenia sądowego, gdyż zakwestionowana część art. 11 ust. 2 ustawy nie stanowiła składnika podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 37 "j" ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz legitymującej się okresem uprawniającym do emerytury, jeżeli posiada przy tym okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub okres wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w ..przepisach emerytalnych" za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Do przepisów emerytalnych, o których mowa w art. 37j ust. 1 ustawy należy m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, powołane wyżej. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że okresy takiej pracy stwierdza na podstawie posiadanej dokumentacji zakład pracy w wydanym pracownikowi świadectwie pracy. Przedstawienie tego świadectwa może być jednak niekiedy niemożliwe, np. z powodu likwidacji zakładu pracy lub dlatego, że pracodawca odmawia jego wydania pracownikowi, kwestionując szczególny charakter pracy na danym stanowisku, lub warunki jej wykonywania. Na tle tej regulacji w orzecznictwie wyrażono jednolity pogląd, że w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanej osoby, możliwe było wykazywanie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa, przede wszystkim ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie wyłączał stosowania w takiej sytuacji art. 75 kpa. Podkreślono ponadto, że również art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm./ nie wprowadza ograniczeń w dowodzeniu zeznaniami świadków faktów mających znacznie dla ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie /por. np. wyrok SN z dnia 24 maja 2001r. I PKN 413/00, OSNI PiSP 2003, nr 6, poz. 150/. SN stwierdził, że przepis ten ma wprost i bezpośrednie zastosowanie do postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi konsekwentnie utrzymywał, że wykonywana przez niego praca w dziale energetycznym, wiążąca się z dozorem inżynieryjno-technicznym w wydziałach, w których jako podstawowe wykonywane są prace wymienione w wykazie prac szczególnych oraz praca związana z bieżącą konserwacją agregatów i urządzeń prądotwórczych kwalifikuje się do zaliczenia do prac w szczególnych warunkach. W celu potwierdzenia swojej argumentacji przytacza stosowne przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. Organ nie rozważał i nie analizował zasadności tego żądania, twierdząc, że udokumentowany przez skarżącego /świadectwem pracy/ okres pracy w szczególnych warunkach wynosił [...] miesięcy, t.j. od [...]r. do [...]r. Organ przyjął zatem w dorozumiany sposób, że świadectwo pracy może stanowić jedyną podstawę ustalenia uprawnień wynikających z wykonywania pracy w szczególnych warunkach. W świetle przedstawionych wyżej rozważań pogląd organu o niedającej się niczym zastąpić mocy dowodowej świadectwa pracy w analizowanym zakresie nie jest zasadny. Należy zauważyć, że według stanowiska judykatury /m.in. wyroku SN z 17 maja 1996r., I PRN 40/96 "Prokuratura i Praworządność" 1996, nr 10, s. 58/ świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c. nawet wówczas, gdy wydane zostaje przez urząd administracji państwowej /wyrok z dnia 20 lutego 1991 r., I PR 422/90, nie publikowany/. Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 Kodeksu pracy. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw /uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991, z. 4, poz. 45/. Dowód przeciwko stwierdzeniom czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy, jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 21 k.p. /patrz uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991, z. 4, poz. 45). Odpowiednio można również stwierdzić, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wprawdzie skarżący w trakcie postępowania administracyjnego stwierdził, że wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...]r. oddalono jego roszczenie dotyczące uznania [...] roku pracy w PKS za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, jednakże w aktach administracyjnych sprawy zamieszczono tylko wyrok Sądu Okręgowego w Ś. - Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. oddalający apelację T. S. od wyroku Sądu Rejonowego w Z. Ś. z dnia [...]r. o sprostowaniu świadectwa pracy. Trudno zakładać, że powództwo o sprostowanie świadectwa pracy, które zawiera nieprawdziwe lub niepełne informacje /art. 97 § 21 k.p./ jest tożsame z powództwa o ustalenie, iż pracę wykonywano w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Nawiązując do rozpatrywanej sprawy należy zresztą zauważyć, że w orzecznictwie niepodzielnie panuje stanowisko o braku podstaw prawnych dla tego rodzaju powództw ustalających, gdyż - jak się przyjmuje - ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach dla potrzeb uzyskania świadczenia z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu powinno być rozstrzygnięte przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego /por. np. uchwałę SN z 3.XI.1994r. I PZP 45/94, OSNIAPiUS 1995, nr 5, poz. 94/. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy opierając się na dopuszczonych przez przepisy dowodach przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy wykonywana przez skarżącego praca w PKS mieści się w wykazie prac w szczególnych warunkach ujętych w rozporządzeniu RM z 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8, poz. 43 ze zm./. Prowadząc takie postępowanie należy mieć na uwadze, że określenie "praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze" utożsamiana być musi z rodzajem i rozmiarem pracy określonej w umowie o pracę. Jeżeli więc strony umówiły się o pracę w danym charakterze, to należy przyjąć, że umówił się o pracę wykonywaną stale w tym charakterze, a jej zmiana musiałaby być każdorazowo udokumentowana. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.