IV SA/Wr 40/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi Z.N. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 października 2023 r. nr SKO 4103/939/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka (dalej także organ pierwszej instancji) z dnia 31 lipca 2023 r. wydaną w sprawie uchylenia decyzji z dnia 20 września 2021 r. (zmienionej decyzjami z dnia 25 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022) ustalającej Z. N. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w J. w kwocie 2.142,10 zł miesięcznie. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji działając na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Kłodzku z dnia 25 czerwca 2021 r. o zarządzeniu natychmiastowego przyjęcia Z. N. do Domu Pomocy Społecznej (na czas trwania postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Kłodzku w sprawie umieszczenia jej bez jej zgody w domu pomocy społecznej) w dniu 29 czerwca 2021 r. wydał decyzję o skierowaniu Z. N. do domu pomocy społecznej na czas trwania postępowania prowadzonego przed tym Sądem. Decyzja ta stała się podstawą - umieszczenia Z. N. w domu pomocy społecznej w J., nadto również, podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę Z. N. za pobyt w tej placówce. I tak, decyzją z dnia 20 września 2021 r. (zmienioną decyzjami z dnia – 25 lutego 2022 r. i 28 kwietni 2022 r.) organ pierwszej instancji ustalił Z. N. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. w kwocie 2.142,10 zł. Jak również wynika z akt, w sprawie przyjęto, że z dniem 17 lutego 2022 r. wygasła decyzja z dnia 29 czerwca 2021 r. kierująca Z. N. do Domu Pomocy Społecznej na czas trwania postepowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Kłodzku w sprawie umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej. Następnie, w związku z ustanowieniem F. S. opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej Z. N. i złożonym przez tego opiekuna wnioskiem o zmianę Domu Pomocy Społecznej dla Z. N., tj. przeniesieniem jej z Domu Pomocy Społecznej w J. do Domu Pomocy Społecznej w B. powstał spór kompetencyjny w zakresie organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku złożonego przez opiekuna prawnego. Spór ten rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 134/22), w którym to postanowieniu wskazany został Wójt Gminy T. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku F. S. (opiekuna prawnego) o zmianę Domu Pomocy Społecznej dla całkowicie ubezwłasnowolnionej Z. N. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 27 k.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Kłodzku Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 marca 2022 r. F. S., zamieszkały w T., został opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej Z. N. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wniosek F. S. o umieszczenie Z. N. w domu pomocy społecznej jest odrębną sprawą administracyjną i przepis art. 101 ust 6 ustawy o pomocy społecznej nie ma w niej zastosowania, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę domu pomocy społecznej jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania F. S., a więc Wójt Gminy T. Decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. Burmistrz Kłodzka działając w powołaniu na art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.) uchylił decyzję z dnia 20 września 2021 r. (zmienioną decyzjami z dnia 25 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022 r.), ustalającą Z. N. miesięczną opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. w kwocie 2.142,10 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w związku ze zmianą sytuacji osobistej Z. N., wynikającej z jej ubezwłasnowolnienia i ustanowienia dla niej opiekuna prawnego, którego miejscem zamieszkania jest Gmina T., organ nie jest już właściwy miejscowo do ustalenia wysokości opłaty jaką Z. N. winna wnosić za swój pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Zmiana sytuacji osobistej Z. N. powoduje, że zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji z dnia 20 września 2021 r. (ze zmianami), ustalającej opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. Od tej decyzji opiekun prawny Z. N. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu w decyzji z dnia 6 października 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdziło, że organ pierwszej instancji właściwie uznał, że wobec ubezwłasnowolnienia Z. N. i ustanowienia dla niej opiekuna prawnego zamieszkałego w T. oraz przekazania sprawy do załatwienia według właściwości - zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Wójtowi Gminy T., zasadnym było uchylenie decyzji ustalających odpłatności za pobyt Z. N. w Domu Pomocy Społecznej w J. Opłatę powinien bowiem ustalić organ właściwy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi jaką opiekun prawny Z. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W treści skargi podniesiono, że sprawa przeniesienia Z. N. do Domu Pomocy Społecznej znajdującego się bliżej miejsca zamieszkania opiekuna trwa od maja 2022 r. Zwrócono uwagę na postępującą u Z. N. chorobę Alzheimera i ogólne pogorszenie jej stanu zdrowia (w maju 2022 r. była osobą chodzącą, obecnie jest leżącą i wymagającą karmienie) i wyrażono obawę, czy "Z. N. nie straciła na "atrakcyjności" i zdolności do przeniesienia do DPS odległego o 300 km". Wskazano również na istniejący między organami spór kompetencyjny, co odbywa się kosztem Z. N. Nadmieniono, że wydane decyzje – o odmowie przeniesienia Z. N. do Domu Pomocy Społecznej w B. o profilu opieki nad osobami przewlekle chorymi somatycznie (zapewniającemu opiekę nad osobami chorymi na Alzheimera) oraz o skierowaniu Z. N. do Domu Pomocy Społecznej do Domu Pomocy Społecznej w W. o profilu dla osób w podeszłym wieku, zostały przez opiekuna prawnego zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , a sprawy są w toku. Z treści skargi wynika nadto, od września 2022 r. do lutego 2023 r., opiekun prawny, na prośbę księgowości, uiszczał "prywatnie" dopłaty do pobytu Z. N. w Domu Pomocy Społecznej w J. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co wymaga podkreślenia, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2024 r. , sygn. akt I OSK 791/23). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według opisanych zasad Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Objętą zarzutami decyzją, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka o uchyleniu decyzji z dnia 20 września 2021 r. (zmienionej następnie decyzjami z dnia – 22 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022 r.) mocą której ustalono, Z. N. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. na kwotę 2.142,10 zł miesięcznie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 106 ust. 5 u.p.s. W myśl tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, norma art. 106 ust. 5 u.p.s. konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyraźnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 555/23). Tryb zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ani nie wyłącza, ani nie zastępuje innych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok wyrok z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 361/23). Nadto podnosi się także, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Postępowanie to nie jest zatem kontynuacją czy rozpatrywaniem na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Zakres nowej sprawy administracyjnej wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s., co oznacza, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić zaistnienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie zbadać jaki ma ona wpływ na ostateczną decyzję przyznającą świadczenie z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić czy też zmienić oraz w jakim zakresie. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie doszło do zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 731/23). Utrzymując w mocy decyzję z dnia 31 lipca 2023 r. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji ustalającej Z. N. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. (z dnia 20 września 2021 r.) z uwagi na wystąpienie przesłanki "zmiany sytuacji osobistej strony" w rozumieniu art. 106 ust. 5 u.p.s. W tym miejscu należy zauważyć, że w przepisie tym ustawodawca formułując przesłankę zmiany sytuacji osobistej strony jako jedną z podstaw zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody posługuje się zwrotem niedookreślonym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. należy interpretować ściśle, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 124/23). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji "właściwie uznał, że wobec ubezwłasnowolnienia [...] Z. N. i ustanowienia dla niej opiekuna prawnego w osobie [...] F. S. zamieszkałego w T. i przekazania sprawy do załatwienia według właściwości - zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Wójtowi Gminy T.", zasadnym było uchylenie decyzji ustalającej odpłatności za pobyt [...] Z. N. w Domu Pomocy Społecznej w J. Opłatę powinien bowiem ustalić organ właściwy. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 596/22), że art. 106 ust. 5 u.p.s. znajdzie zastosowanie w przypadku, gdy w czasie wykonywania decyzji odpadła właściwość dotychczasowego organu i nastąpiło przekazanie sprawy zgodnie z właściwością, Sąd jednocześnie zwraca uwagę na to, że przy kontroli zaskarżonej decyzji ograniczony jest do przyjęcia i oceny tego, co wynika z akt sprawy. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2023 r. (sygn. akt I OW 134/22) zostało wydane w ramach rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy T. a Wójtem Gminy Kłodzko w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F. S. czyli opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej Z. N. o zmianę Domu Pomocy Społecznej dla Z. N. Rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy T. jako organ właściwy do rozpoznania rzeczonego wniosku, przy czym, nie może umknąć uwadze, że wniosek opiekuna dotyczył przeniesienia Z. N. z Domu Pomocy Społecznej w J. do domu Pomocy Społecznej w B. W treści tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wniosek F. S. o umieszczenie Z. N. w domu pomocy społecznej jest odrębną sprawą administracyjną i przepis art. 101 ust 6 ustawy społecznej nie ma w niej zastosowania, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę domu pomocy społecznej jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania F. S., a więc Wójt Gminy T.". Dla przypomnienia należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 6 u.p.s. stanowi, że dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Jak wynika z treści skargi, ubezwłasnowolniona Z. N. na dzień jej wniesienia nadal przebywała w Domu Pomocy Społecznej w J. Organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tych argumentów skargi. Ani z treści zaskarżonej decyzji, jak również z treści poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 lipca 2023 r., ani też z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by w związku ze złożonym przez jej opiekuna prawnego wnioskiem o przeniesienie do Domu Pomocy Społecznej w T., dotychczasowa podopieczna Domu Pomocy Społecznej w J. opuściła ten Ośrodek. W aktach nadesłanych przez organ brak jest również informacji o tym, czy i jakie rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek wniosku opiekuna ubezwłasnowolnionej o przeniesienie jej do Domu Pomocy Społecznej w B. W świetle tych faktów, rozstrzygnięcie organów o uchyleniu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji ustalającej Z. N. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. uznać należy za przedwczesne, a w każdym razie nie poparte argumentacją, która dawałaby Sądowi dostateczne podstawy do oceny legalności rozstrzygnięci, jak to zaskarżone. Wskazać w tym miejscu należy, że prawidłowe sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie nie tylko dla zastosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a również daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na zastępowaniu organu i przedstawianiu przez sąd stanu faktycznego i prawnego oraz ich oceny. Z tych względów, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art 106 ust. 5 u.p.s. w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wykazania przesłanki uchylenia decyzji z dnia 20 września 2021 r. (zmienionej decyzjami z dnia – 25 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022 r.), Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzajaca ją decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy zobowiązane są ponownie ocenić przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. w kontekście wystąpienia podstaw do uchylenia decyzji z dnia 20 września 2021 r. (zmienionej decyzjami z dnia – 25 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022 r.). W przypadku podtrzymania stanowiska odnośnie do wystąpienia podstaw do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. rzeczą organów jest sporządzenie uzasadnienia do decyzji w sposób, który dawałby podstawę do oceny legalności władczego rozstrzygnięcia organu w zakresie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20 września 2021 r. (zmienionej decyzjami z dnia – 25 lutego 2022 r. i 28 kwietnia 2022 r.) o ustaleniu Z. N. miesięcznej opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. W myśl art. 153 p.,p.s.a. organy administracji publicznej związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie.