IV SA/Wr 403/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 20.IV.2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę w całości Przedmiotem skargi A. K. (dalej: skarżąca) jest uchwała Rady Miejskiej Jeleniej Góry nr 20.IV.2024 z dnia 28 czerwca 2024 r. w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z [...] Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Jak wynika z akt sprawy pismem z 11 czerwca 2024 r. Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zwrócił się do Rady Miejskiej Jeleniej Góry o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą jako [...] Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Jako przyczynę planowanego rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą wskazano stwierdzoną nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy w dniu 13 maja 2024 r. Rada Miejska Jeleniej Góry (dalej: Rada) uchwałą nr 20.IV.2024 z dnia 28 czerwca 2024 r. wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą. W motywach uchwały wskazano m.in., że przyczyną planowanego rozwiązania stosunku pracy z [...] jest stwierdzona nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy w dniu 13 maja 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: u.s.g.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i podjęcie skarżonej uchwały w sytuacji: a) braku dokonania jakiejkolwiek weryfikacji przyczyn wystąpienia przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w dniu 11 czerwca 2024 r. z wnioskiem o wyrażenie zgodny na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą, w szczególności, brak dokonania weryfikacji, czy przyczyna zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z [...] skarżącą jest związana z pełnieniem przez nią mandatu [...]; b) braku weryfikacji, czy wniosek z 11 czerwca 2024 r. został wniesiony z zachowaniem zasad prawidłowej reprezentacji po stronie pracodawcy - z wniosku nie wynika kto podpisał wniosek, a co za tym idzie, nie można jednoznacznie stwierdzić prawidłowości reprezentacji i skuteczności czynności wystosowania wniosku do Rady Miejskiej Jeleniej Góry. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie § 45 ust. 1 oraz § 64 ust. 6 uchwały nr 61.VII.2019 Rady Miejskiej Jeleniej Góry w sprawie Statutu Miasta Jeleniej Góry (dalej: Statut) poprzez przedstawienie zagadnienia będącego przedmiotem punktu obrad w sposób skrótowy oraz niewłaściwe określenie przedmiotu głosowania w sposób wprowadzający radnych w błąd. Wskazała wreszcie na naruszenie § 41 ust. 6 Statutu poprzez jego niezastosowanie i brak zasięgnięcia opinii radcy prawnego w sytuacji, gdy skarżona uchwała w sposób wysoce przewidywalny może - wobec braku podjęcia działań weryfikujących zasadność zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. - naruszać prawo, jak również rodzić skutki prawne względem Rady. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zwrot kosztów postępowania oraz wstrzymanie skarżonej uchwały. W motywach skargi skarżąca opisała przyczyny nieobecności w pracy. Wskazała m.in., że jako [...] winna uczestniczyć aktywnie w wydarzeniach politycznych, jednocześnie akcentując udział przedstawicieli Rady Miejskiej w wydarzeniach o charakterze ogólnopolskim, jaką jest kampania do Parlamentu Europejskiego. Zatem jej udział w tego rodzaju wydarzeniach jest jasno związany z grupą mieszkańców, których reprezentuje w pracach Rady Miasta. Nadto, reprezentując określoną grupę poglądów skarżąca "przekłada je" na prace w Radzie Miejskiej zgodnie z tymi wartościami. Celem skutecznego podejmowania tych działań istotna jest rozpoznawalność oraz manifestowanie powiązań (znajomości) z politykami wyższego szczebla, bowiem przekłada się to na skuteczność działań skarżącej jako [...] oraz wyższe poparcie w środowisku lokalnym. A zatem – w jej ocenie - nie sposób twierdzić, że udział w dniu 13 maja 2024 r. w konferencji prasowej, celem promocji osoby kandydata na posła do Parlamentu Europejskiego, nie jest związany z pełnieniem przez skarżącą mandatu [...]. W tej sytuacji - Rada Miejska nie powinna wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 6 września 2024 r. (IV SA/Wr 403/24) Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z 16 września 2024 r. skarżąca podkreśliła m.in., że skarżona uchwała Rady została podjęta bez dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny wniosku pracodawcy. Zarzuciła również brak prawidłowego uzasadnienia uchwały. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu stan badanej sprawy nie pozwala przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu warunkującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Rada działała na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. Z przepisu tego wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona tylko w przypadku stwierdzenia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak NSA m.in. w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21 i z 21 marca 2023 r., III OSK 2007/21 – publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy taki kwalifikowany związek – wbrew stanowisku skarżącej - nie zaistniał. Zarówno z dokumentacji sprawy (w tym wniosku pracodawcy), jak i z uzasadnienia uchwały nie wynika, by rozwiązanie stosunku pracy z [...] stanowiło konsekwencję wykonywania przez nią mandatu [...]. Stan faktyczny istotny z punktu widzenia interpretacji normy jest w istocie bezsporny. W kontrolowanej sprawie pracodawca wystosowując wniosek w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. podał, że przyczyną planowanego rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą jest stwierdzona jej nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy w dniu 13 maja 2024 r. Okoliczność ta nie była zresztą w ogóle kwestionowana, także przez skarżącą. Skarżąca natomiast akcentowała, że wspomniana nieobecność w pracy była spowodowana jej udziałem – jako [...] – na wydarzeniu związanym z promocją kandydata do Parlamentu Europejskiego. Z tego powodu konsekwentnie wywodziła – czemu dała również wyraz w wystąpieniu na rozprawie przed Sądem – że powołana przez pracodawcę przyczyna planowanego rozwiązania stosunku pracy miała związek z wykonywaniem przez nią mandatu [...]. Odnosząc się do takiej argumentacji trzeba jeszcze raz podkreślić, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. wprowadza dodatkowe, szczególne zabezpieczenie ochrony stabilności zatrudnienia radnego niezależne od ochrony prawnej, którą wobec wszystkich pracowników realizują sądy powszechne według kryteriów określonych w przepisach prawa pracy. Innymi słowy, ochrona realizowana przez radę nie powinna wkraczać w zakres ewentualnej późniejszej kognicji sądu pracy. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek (ścisły oraz bezpośredni) ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2023 r., III SA/Kr 201/23). Innymi słowy, rada nie powinna odmawiać udzielenia zgody w sytuacji, gdy są przyczyny przemawiające za rozwiązaniem stosunku pracy określone w przepisach Kodeksu pracy. Wprawdzie kwestie związane ze stosowaniem przepisów prawa pracy należą do kognicji sądu pracy, jednakże rada nie powinna niejako zmuszać pracodawcę do zatrudnienia radnego, wobec którego istnieją podstawy do rozwiązania stosunku pracy. Obowiązkiem pracodawcy jednakże jest rzetelne wykazanie, że istnieją konkretne, faktyczne podstawy do rozwiązania stosunku pracy, bowiem rada nie może w tym zakresie sama poszukiwać istnienia takich przyczyn i ich uzasadnienia (zob. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 26 maja 2020 r., III SA/Gl 196/20). A zatem w stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić – co najwyżej - pośredni związek pomiędzy postulowanym rozwiązaniem stosunku pracy a wykonywaniem przez skarżącą mandatu [...]. Czytelny jest natomiast jego bezpośredni związek z naruszeniem przez skarżącą przepisów Kodeksu pracy. W skierowanym do Rady wniosku pracodawcy bowiem wyraźnie powołano - jako przyczynę planowanego rozwiązania stosunku pracy - delikt polegający na naruszeniu stypizowanego obowiązku pracownika. Nie można bowiem zapomnieć, że zgodnie z art. 100 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy, pracownik jest obowiązany w szczególności przestrzegać czasu pracy ustalonego w zakładzie pracy. Przy tym nie można uznać aby ta przyczyna, która została uzewnętrzniona we wniosku pracodawcy miała charakter jedynie pozorny. Jeszcze raz należy podkreślić, że faktu zaistnienia takiego zdarzenia skarżąca nie kwestionowała, lecz co najwyżej usprawiedliwiała związkiem z obowiązkami natury politycznej. Sąd przy tym nadmienia, że uczestnictwo [...] w spotkaniu wyborczym nie stanowi ustawowej podstawy do zwolnienia z pracy (tak jak udział w pracach organów gminy). Konsekwentnie, skoro bezpośrednią przyczyną planowanego rozwiązania stosunku pracy była okoliczność nieusprawiedliwionej nieobecności skarżącej w pracy, czyli zdarzenie niemające bezpośredniego związku z wykonywaniem przez [...] mandatu, to kwestionowana uchwała Rady w swojej płaszczyźnie merytorycznej – wbrew zarzutom skargi - nie narusza prawa. Przy tym Sąd jednocześnie podkreśla, że stwierdzenie braku naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. przez Radę nie oznacza merytorycznej zasadności późniejszego rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą. Kwestia ta jednak leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Problematyka proporcjonalności późniejszego zachowania pracodawcy (jak wynika z akt sprawy pismem z 3 lipca 2024 r. rozwiązał stosunek pracy bez wypowiedzenia) – w przypadku wytoczenia powództwa przez skarżącą jako pracownika – może stanowić przedmiot sprawy rozpatrywanej przez właściwy sąd powszechny. W dalszej kolejności Sąd nie stwierdził naruszeń prawa (związanych z procedurą podejmowania zaskarżonej uchwały), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, wątpliwości, kto podpisał wniosek z 11 czerwca 2024 r. oraz czy był to istotnie Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, mają charakter subiektywnej polemiki skarżącej z wiarygodnością (prawdziwością) ww. dokumentu. Następnie, zarzuty natury procesowej, tj. § 45 ust. 1 oraz § 64 ust. 6 Statutu nie mają żadnego wpływu na wynik procedowania wniosku przez Radę. Zarzuty dotyczące braku opiniowania wniosku przez Komisję Statutowo-Organizacyjną i Spraw społecznych też nie mogą odnieść skutku skoro wniosek pracodawcy przy zapewnieniu kworum został pozytywnie przegłosowywany. Wreszcie Sąd podkreśla, że na kanwie niniejszej sprawy trudno mówić o naruszeniu prawa przez Radę poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych, skoro dla samej skarżącej stan faktyczny sprawy jest bezsporny a jedynie jego ocena prawna budzi wątpliwości. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił zarzutu skoncentrowanego na wykazaniu braku należytego uzasadnienia uchwały. Trzeba podkreślić, że w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego aktu ustalono, że jego treść w postaci wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą jest uzasadniona zdarzeniem podanym przez pracodawcę we wniosku (nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy) a następnie wskazanym w uzasadnieniu uchwały. W świetle takiej sytuacji Rada nie musiała dokonywać dalszych ustaleń, których treść musiałaby przenosić do uzasadnienia uchwały, skoro zdarzenie to w swojej istocie jest bezsporne. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.