IV SA/Wr 405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi D. K. – S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...]maja 2012 r. nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, której stroną jest A.Ł. (dalej: strona skarżąca, wnioskująca, zainteresowana), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymaną następnie przez decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie kolejowym w B.. Skarga strony na powyższe decyzje została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 21 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wr 863/06). Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 128/07). Wniosek strony był również przedmiotem oceny organu w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzje podjęte przez Kierownika Urzędu w trybie wznowienia postępowania były również przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokami z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wr 345/08) oraz 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 352/09) oddalił skargę na decyzje odmawiające uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 663/10) oddalającym skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. Skarżąca pismem z dnia 27 lutego 2012 r. ponownie wystąpiła o przyznanie uprawnień kombatanckich. Zainteresowana wskazała, że żąda wzruszenia postępowania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kodeksie. Z powyższego przepisu - wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (która przecież została już rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym - rozpoznawczym), lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu bezspornym jest, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie przyznania uprawnień nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Wprawdzie w doktrynie, jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności stanowi, że organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 428/04, nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Stwierdzić bowiem należy, że ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnień kombatanckich przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Urzędu rozpoznając sprawę w trybie zwyczajnym ustalił, że okoliczności podnoszone przez stronę nie mogą być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. We wniosku z dnia 12 kwietnia 2012 r. skarżąca powołała się na te same okoliczności będące przedmiotem rozpoznania organu w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w przedmiotowej sprawie uznał, że decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich była zgodna z prawem. Ponadto organ podkreślił, że powyższy wyrok podlegał kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, z tego też względu organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o jej uchylenie, argumentując jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podkreśliła, że wcześniejsza odmowa przyznania uprawnień kombatanta przez organ oraz orzeczenia Sądu były wydane przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, oraz nieistniejącej wówczas decyzji w sprawie przyznania skarżącej uprawnień do świadczeń pieniężnych za pobyt ponad 9 miesięcy w obozie na terenie B., gdzie panowały rządy władz hitlerowskich. W uzasadnieniu w/w wyroku TK wskazał, że deportacja w okresie od 6-ciu miesięcy zaliczony jako szczególny rodzaj represji okresu wojennego i taka definicja wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach niezależnie, do jakiego obozu dotyczyło zesłanie w ramach deportacji. Na uwagę, zdaniem skarżącej, zasługuje również fakt, że została zakwalifikowana do kategorii robotników przymusowych przez Fundacje "Polsko-Niemieckie Pojednanie" za prace przymusową. Skarżąca wskazała ponadto, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej w § 2 pkt 4 wymienia obóz w B. ([...]), gdzie skarżąca przebywała. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przesłanką do takiego rozstrzygnięcia jest wyłącznie interes społeczny lub słuszny interes stron. Podstawowym warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest więc jej ostateczność oraz wykazanie, że za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czyli przesłanki niezależne od poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Podkreślić przy tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Nie budzi również wątpliwości uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ - działając w granicach uznania administracyjnego - przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Organy administracji, oceniając przesłanki z art. 154 k.p.a. w postaci interesu społecznego, czy też słusznego interesu strony, muszą mieć na uwadze, że słuszny interes strony nie może prowadzić do obchodzenia przepisów prawa. Przy ocenie, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o jej pokrzywdzeniu, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (vide: wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 1999r., I SA 1999/98 – Lex nr 48660; z dnia 5 listopada 1998r., III SA 1745/97 – Lex nr 44723; z dnia 6 listopada 1998r., II SA 1185/98 – Lex nr 41315; z dnia 1 grudnia 1998r., III SA 6952/97 – Lex nr 44706; z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99 – Lex nr 48002; z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 – Palestra 2006/1 – 2/241; z 18 grudnia 2002r., II SA/Gd 1892/02; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2005 r. V SA/Wa 1658/05 – Lex nr 188729, wyrok NSA z dnia 18 października 2007r., II OSK 1406/06 – Lex nr 427601). Zauważyć jeszcze trzeba, że z uznaniowego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że ostatecznie sposób załatwienia sprawy zależy wyłącznie od woli właściwego organu administracji, nawet wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji wydanych w trybie art. 154 k.p.a. ograniczona jest natomiast wyłącznie do oceny tego, czy organ orzekający nie przekroczył granic uznania, wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, to jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 863/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesądził, iż ustalony w toku postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 7 listopada 2006 r., stan faktyczny sprawy nie odpowiada dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. W wyroku tym sąd dokonał oceny prawidłowości kwalifikacji przez organ administracji pobytu skarżącej w obozie kolejowym w B. W sprawie tej istotne jest również to, co podniesiono w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1128/07. W jego uzasadnieniu Sąd jednoznacznie orzekł, że z prawidłowych ustaleń faktycznych poddanych właściwej kontroli przez Sąd I instancji wynika, że "skarżąca nie przebywała w obozie w B., będącym podobozem obozu koncentracyjnego KL Auschwitz, lecz w obozie mieszkalnym niemieckiej kolei, który nie spełnia warunków ustawy o kombatantach". Oznacza to, podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że nie był to obóz koncentracyjny, czy też inne miejsce odosobnienia, w którym warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, która to ocena prawna wiąże także Sąd orzekający w tej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika z kolei, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 27 lutego 2012 r. skarżąca w istocie prowadziła jedynie polemikę z oceną stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania ostatecznej decyzji z dnia 7 listopada 2006 r., który - jak już wyżej wskazano, został poddany również kontroli sądowej. W toku tego postępowania nie ujawniono nowych dowodów i nie ustalono innych, niż poprzednio, okoliczności istotnych w sprawie, wobec czego wiążąca pozostała ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażona w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie uległ zmianie, przyszłe postępowanie administracyjne nie może skutkować formułowaniem ocen sprzecznych z wykładnią prawa materialnego oraz procesowego, przedstawioną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, zaś słuszny interes strony nie może prowadzić do obchodzenia przepisów prawa i przyznania jej uprawnień kombatanckich. Podkreślić nadto należy, że podnoszona przez skarżącą argumentacja w przeważającej mierze w istocie odnosi się do okoliczności świadczących o jej deportacji do pracy przymusowej. Skarżąca powoływała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz. U. nr 220, poz. 1734), w którym stwierdzono niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Zauważyć przy tym trzeba, że okoliczność wykonywania pracy przymusowej, może stanowić przesłankę wyłącznie do ubiegania się o wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia pieniężnego określonego w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Nie stanowi to jednakże represji, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.)