IV SA/Wr 406/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) i art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7), po rozpatrzeniu odwołania W. M. przebywającej [...] we F., reprezentowanej przez pełnomocnika H. P., od decyzji Nr [...] działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w wysokości 8.820 zł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] z upoważnienia Wójta Gminy K., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K., odmówiono W. M. umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w wysokości 8.820 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarówno sytuacja osobista strony - jest stanu wolnego, nie ma dzieci na utrzymaniu, do września mieszkała sama, a od października 2008 r. mieszka wraz z synem P. M., który pomaga jej w prowadzeniu działalności gospodarczej, mieszka w wynajętym mieszkaniu o pow. 44 m2 składającym się z kuchni, pokoju dziennego, sypialni i łazienki oraz sytuacji dochodowej - 960 euro miesięcznie, pozwała na spłatę długu powstałego w wyniku wypłaconej zaliczki chociażby po 30 lub 50 euro miesięcznie (około 200 zł.). Od decyzji tej odwołała się pełnomocnik strony i podała, że mimo dostarczenia dodatkowych dokumentów organ nie wyliczył dochodów strony i wydatków, a jedynie w swoim uzasadnieniu bezpodstawnie zakwestionował prawdziwość oświadczenia strony, co do jej sytuacji materialnej. Pełnomocnik podała, że średni miesięczny dochód strony wyniósł 1765, 29 euro, średnie miesięczne wydatki 1443 euro, średnie miesięczne środki finansowe na żywność i inne podstawowe artykuły wynoszą na dwie osoby 332 euro. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzjami Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] oraz z dnia 2 października 2006 r. przyznano osobom uprawnionym tj. P. M. i Ł. M. zaliczki alimentacyjne w wysokości po 175 zł. miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. W dniu 1 grudnia 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. M. o umorzenie w całości długu powstałego wskutek nie płacenia alimentów na dzieci. W uzasadnieniu strona podała, że w 1995 r. wyjechała do F. w celu podjęcia pracy, choruje na wirusowe zapalenia wątroby typu "C", znajduje się pod stałą opieką i kontrolą lekarską, na bieżąco przyjmuje lekarstwa, co skutkuje dodatkowymi obciążeniami finansowymi. Twierdzi, że w listopadzie 2007 r. uruchomiła działalność gospodarczą w Polsce, którą wykonuje we F. i z tego tytułu osiąga dochody 1916 euro. Na utrzymanie mieszkania, jego ubezpieczenie, opłacenie kancelarii podatkowej, telefonu, składki ZUS, podatku, zakup leków, wydaje 1471 euro miesięcznie. Strona twierdzi, że na zakup żywności oraz zaspokojenie innych podstawowych potrzeb pozostaje kwota 445 euro. Z kopii faktur VAT dołączonych do akt sprawy wynika, że za okres od stycznia do listopada 2008 r. W. M. otrzymała dochód w wysokości 21734, 59 euro : 11 miesięcy, czyli 1975, 87 euro miesięcznie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem określonym w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W myśl art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach. Ustawa ta weszła w życie w dniu 7 stycznia 2009 r. Do tej pory kwestię zaliczki alimentacyjnej regulowała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Decyzja w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności. Decyzja odmawiająca uwzględnienia podania o umorzenie powinna w sposób spójny, logiczny i przekonujący wykazywać motywy, jakie przesądzały o tym, że celowościowych przeszkód w przyznaniu umorzenia jest znacznie - więcej niż okoliczności za nim przemawiających. Sformułowanie "z uwzględnieniem" traktować należy, jako nakaz wzięcia pod uwagę, każdorazowo, wszelkich okoliczności związanych z dochodami i stanem rodzinnym strony. Sytuacja dochodowa to stan dochodowy członków rodziny zobowiązanego, w rozumieniu art. 7 pkt 2 i art. 18 ust. 2 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.). Na sytuację rodzinną składają się okoliczności związane z warunkami bytowymi rodziny, liczbą członków rodziny osoby zobowiązanego i skład osobowy rodziny osoby zobowiązanej do zaliczki, w tym z posiadanymi zasobami żywności, odzieży, mieszkania. Strona jest stanu wolnego - po rozwodzie, do września 2008 r. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, ze względu na chorobę i związaną z tym niedyspozycję, od października 2008 r. mieszka razem z synem. Syn pomaga stronie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że średni miesięczny dochód strony za jedenaście miesięcy wyniósł 1975, 87 zł. w przeliczeniu według kursu euro na dzień wydania decyzji 8674, 07 zł. (1975,87 euro x 4, 39 zł. (tabela kursów nr 85/A/NBP/2009 z dnia 4 maja 2009 r.) Strona podała, że na koszty Jej miesięcznego utrzymania składają się czynsz za mieszkanie 760 euro, opłata za energię 41, 49 euro, opłata za wodę 39, 42 euro, obowiązkowe ubezpieczenie mieszkania 55 euro, rachunek za telefon 60, 90 euro, opłata kancelarii podatkowej 300 zł., składki ZUS 152, 23 zł., podatek PIT - 5 L US 791, 90 zł. We wniosku z dnia 1 grudnia 2008 r. podała, że wydaje na lekarstwa 180 euro, zaś w piśmie z dnia 13 grudnia 2008 r. oświadczyła, że każdorazowa wizyta u lekarza ogólnego raz w miesiącu wynosi 45 euro, wykonanie raz na trzy miesiące badań w kierunku prób wątrobowych - 58 euro : 3 miesiące = 19,33 euro, zakup leków rozkurczowych i wspomagających raz w miesiącu 40 euro, w sumie 104,33 euro. Z powyższego wynika, że miesięczne wydatki strony wyniosły 1569, 52 euro [760 euro + 41, 40 euro + 39,42 euro + 55 euro + 60,90 euro + 283,38 euro ( 300 zł. : 4,39 = 68,33 euro, 152, 23 zł.: 4,39 = 34,76 euro, 791 zł.: 4,39 = 180,38 euro) + 45 euro +180 euro + 104, 33 euro ]. W wyliczeniu tym strona nie ujęła kosztów wyżywienia, które jak wynika z odwołania, wynoszą 166 euro. W odwołaniu pełnomocnik strony podała, że miesięczne wydatki strony wynoszą łącznie 1775 euro. Tak więc uwzględniając średni miesięczny dochód strony za okres od stycznia do listopada 2008 r., który wyniósł 1975, 87 euro po odjęciu 1735, 52 euro miesięczne wydatki strony (166 euro + 1569, 52 euro) lub 1775 euro stronie pozostaje kwota odpowiednio 240, 35 euro czyli 1055, 13 zł. lub 200, 87 euro, czyli 881, 81zł. Z powyższego wynika, że strona uzyskuje środki finansowe pozwalające jej na spłatę zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Podkreślenia wymaga, że w żadnym wypadku zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci z "barków" rodziców na "barki" podatników, z tego też względu każdy dłużnik alimentacyjny powinien zdawać sobie sprawę z nieuchronnej konieczności zwrotu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. W ocenie skarżącej organy, dysponując pełną dokumentacją medyczną, nie wzięły pod uwagę jej stanu zdrowia (wirusowe zapalenie wątroby typu "C" nabyte w 1989 r. w k. szpitalu), który ogranicza możliwości zarobkowe. Tylko pomoc syna P., który mieszka ze skarżącą, a właściwie głównie jego praca pozwala jej na egzystencję. Skarżąca zarzuca, że organy w sposób nieprzekonujący i nielogiczny wykazały motywy, jakie zaważyły przy podejmowaniu decyzji, natomiast nie wzięto pod uwagę jej rzeczywistej sytuacji finansowej, która obecnie nie pozwala na spłatę długu, a w przyszłości, ze względu na chorobę, może być jeszcze trudniejsza. W uzupełnieniu skargi skarżąca informuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. działając na podstawie tych samych przepisów, dysponując tą samą dokumentacją dowodową, którą dysponowały organy obu instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jej należności z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po przeanalizowaniu zarzutów strony skarżącej, wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). To oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Rola sądu administracyjnego sprowadza się bowiem do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarga, zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej organy administracji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Wprawdzie powyższa ustawa jest aktem już nieobowiązującym, lecz w niniejszym postępowaniu przepisy jej znalazły zastosowanie w związku z przepisem intertemporalnym art. 42 ust. 2 następującej po niej ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7). Unormowanie zawarte w art. 16 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, które w myśl art. 42 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów znalazło zastosowanie w rozważanej sprawie, pozwala organowi właściwemu wierzyciela umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Organ decyzyjny prawidłowo uznał, że przepis ten nie nakłada obowiązku umorzenia zaległości, ale daje wyłącznie takie uprawnienie, jeżeli wystąpią pewnego rodzaju okoliczności, których ocena należy do orzekającego organu. Użyty zaś przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Jednakże, uznanie administracyjne nie może być rozumiane, jako niczym nieograniczona dowolność. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego w przepisach rozwiązania, nie zwalnia organu orzekającego od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że jest on zobowiązany w czytelny sposób uzasadnić swoją decyzję, umożliwiając sądowi kontrolę jego stanowiska. Nadto, obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego są nawet większe niż przy zastosowaniu określonych w ustawie przesłanek, albowiem w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny sprawy, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nie uchybił wskazanym przepisom postępowania. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rzetelnie odniosły się do meritum sprawy, poddały szczegółowej analizie i oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych pod kątem istnienia bądź nie istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji umorzenia należności z tytuły wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a także prawidłowo uzasadniły wydane orzeczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 82/08, niepubl.). Rozstrzygnięcie poddane kontroli sądu, którego przedmiotem jest odmowa umorzenia należności z tytuły wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, w sposób spójny i przekonujący wskazuje motywy, jakie legły u podstaw jego wydania. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ustawy o zaliczce alimentacyjnej organ wziął pod uwagę i wszechstronnie przeanalizował sytuację dochodową i rodzinną strony skarżącej. W świetle art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym organ w trakcie przedmiotowego postępowania winien rozważyć, czy przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnik alimentacyjny ma możliwość wykonania zobowiązania. Innymi słowy organ winien sprawdzić, czy zwrot należności nie wywoła u osoby zobowiązanej niedostatku, a więc braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i czy ta osoba jest w stanie spłacić zadłużenie. W ocenie Sądu organy orzekające szczegółowo odniosły się do okoliczności faktycznych mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czyli sytuacji dochodowej, rodzinnej (bytowej) i zdrowotnej skarżącej, jako dłużnika alimentacyjnego oraz zasadnie uznały, że skarżąca ma możliwość wykonania zobowiązania. Organy orzekające podejmując decyzję w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych składek winny uwzględniać i wyważyć nie tylko ważny interes skarżącej, lecz również interes społeczny, który w tym przypadku stanowi dbałość o dobro dziecka. To na rodzicach zasadniczo ciąży podstawowy obowiązek zapewnienia opieki i utrzymania dziecka. Z zasady subsydiarności, której wyraz daje art. 72 ust. 2 i Preambuła do Konstytucji RP wynika, że Państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzice nie są w stanie zapewnić środków na utrzymanie dziecka. Uprawnionym do zaliczki alimentacyjnej jest samo dziecko, na które dłużnik obowiązany jest spełnić świadczenie alimentacyjne. We wstępie do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca wskazał, że: "Wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji". Dłużnik alimentacyjny musi zatem liczyć się z tym, że Państwo będzie dochodzić zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Odnosząc się do informacji skarżącej odnośnie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. nr [...] z dnia [...] r., Sąd wskazuje, że dotyczy ona innej sytuacji faktycznej i prawnej. Mocą tej decyzji ZUS, na podstawie art. 68 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), działając z upoważnienia likwidatora funduszu alimentacyjnego, umorzył należności z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od lutego 2001 r. do kwietnia 2004 r. w kwocie 7.753, 96 zł. Skoro organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad procedury administracyjnej, w granicach uznania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.