IV SA/Wr 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz -Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem G. N. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 4 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką W. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do 31 stycznia 2022 r. Decyzją z [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 17, art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), działający z upoważnienia Wójta Gminy K., p.o. Kierownika OPSG K. (dalej w skrócie: organ pierwszej instancji) odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał, że na stronie- zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: k.r.o.) - nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej ciotki, w związku z czym stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Strona odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając , że jest ona dla niej krzywdząca, gdyż jest opiekunem prawnym swojej ciotki W. B. i sprawuje nad nią stałą opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) i art. 17- utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ drugiej instancji powołał art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., w którym określono krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz art. 128 k.r.o., w którym wymieniono osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Organ drugiej instancji stwierdził , że strona nie należy do osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w szczególności nie ciąży na niej względem ciotki obowiązek alimentacyjny. W konsekwencji czego jako zasadną uznało Kolegium odmowę przyznania skarżącej przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję Kolegium, wnosząc o przyznanie jej, na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką. W uzasadnieniu skarżąca, przywołując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11, wskazała, że beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest cała rodzina, a realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. Zdaniem skarżącej, niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej z uwzględnieniem dobra rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. W związk z powyższym, wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia opiekuna osoby niepełnosprawnej tylko z tego powodu, że nie mieści się on w ramach ustalonego stopnia pokrewieństwa, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Skoro zatem najbliższy spośród żyjących członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, powinien - w ocenie skarżącej - otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a.. Dokonując pod takim kątem kontroli legalności zaskarżonej decyzji , Sąd nie stwierdził , aby przy jej wydaniu doszło do nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do niego przepisów prawa materialnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budzą wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych . W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia językowa przytoczonego przepisu nie nasuwa wątpliwości i a contrario jednoznacznie wskazuje na to , że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Spór w sprawie koncentruje się wokół istnienia podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej opiekującej się niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką ( siostrą matki) , to jest do oceny, czy siostrzenica , nie będąca osobą zobowiązaną do alimentacji, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki nad niepełnosprawną ciocią Pozostaje poza sporem w badanej sprawie stan niepełnosprawności podopiecznej skarżącej oraz fakt , że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką , której jest jednocześnie opiekunem prawnym. W tym miejscu wymaga podkreślenia , że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. wyraźnie wiąże uprawnienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego obciążającego ubiegającego się o uzyskanie takiego świadczenia w stosunku do podopiecznego. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują ograniczoną listę przypadków, w których powstaje obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że pozostałe osoby znajdujące się w zbliżonych stanach faktycznych, ale nie spełniających warunków wskazanych w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym i w konsekwencji nie są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (vide: . wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1954/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie aprobuje odmiennego poglądu , prezentowanego przez skarżącą , pozwalającego na akceptację poszerzenia kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji. W tym zakresie wskazać należy, że w świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ nie jest żadną z osób wskazanych w tym przepisie , a mianowicie: 1) nie jest rodzicem , wstępnym , zstępnym , rodzeństwem , małżonkiem podopiecznej (jest jej siostrzenicą ), 2) nie jest "opiekunem faktycznym dziecka" 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, 4) nie jest inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W tej ostatniej kwestii z woli ustawodawcy jest wprost odwołanie się do wyrażonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji zamieszczonej w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Brzmienie analizowanego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest jasne , a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego . Dział III tegoż Kodeksu normuje problematykę obowiązku alimentacyjnego . Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). W myśl art. 617 § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Co do zasady obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach nie wymienione. Zarówno ciotka , jak i wuj nie są osobami spokrewnionymi w stopniu pierwszym , ani w linii prostej. Wobec tego niewątpliwie w przypadku ciotki i siostrzenicy istnieje stosunek pokrewieństwa ,lecz jest to stosunek w linii bocznej trzeciego stopnia. Wymaga podkreślenia ,że pomimo wielokrotnych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych w każdej z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i od warunku tego nigdy nie odstąpił . Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego , który zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W związku z tym za niedopuszczalne uznać należy sądowe uzupełnianie ustawowego kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wbrew jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala na przyjęcie , że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. Spajając tę część rozważań , stwierdzić należy, że warunkiem koniecznym ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego . Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skoro zatem skarżąca nie wchodzi do określonego przepisami bezwzględnie obowiązującymi kręgu osób zobowiązanych do alimentacji , to tym samym nie jest ona osobą uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest osobą bliską dla swojej ciotki i faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Ponownie podkreślić trzeba, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanych wyżej orzeczeniach trybunalskich Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wpisując się w ten tok rozumowania , z powodów wyżej wskazanych , nie można - zdaniem Sądu- przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, w sytuacji jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. W takim przypadku nie dochodzi do wykładni prokonstytucyjnej istniejącego przepisu, lecz do wykładni contra legem, a w konsekwencji do nieuprawnionej ingerencji prawotwórczej. Reasumując powyższe , wbrew zarzutom organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i zastosowały je zgodnie z przedmiotem sprawy . Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako niezasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. .