IV SA/Wr 410/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wydaną z upoważnienia Burmistrza P. decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dowodzono nadto, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych względem matki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO uznało na wstępie, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko, dotyczące momentu powstania u matki skarżącego niepełnosprawności, jest błędne. Stwierdziło, że organ ten dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Dalej SKO przywołało art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w jego treści osobom, do których skarżąca się zalicza, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kolegium, spełnione zostały jedynie dwie z trzech określonych w ww. przepisie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Według SKO, zebrane w sprawie dowody w postaci - m.in. - rodzinnego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie sprawuje stałej opieki nad matką w stopniu uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia, gdyż matka skarżącej nie wymaga takiej opieki. SKO zauważyło, że matka skarżącej (72 lata) zamieszkuje z wnukiem (synem skarżącej, który pracuje zawodowo na trzy zmiany), wymaga opieki osoby drugiej w niektórych czynnościach, gdyż nie może sama wejść do wanny żeby się wykąpać, zrobić zakupów lub wyjść na spacer, przygotować sobie jedzenia, pojechać do apteki po leki, nie może także samodzielnie siedzieć. Wskazało, że skarżąca opiekuje się matką od kilku lat, do matki przychodzi trzy razy dziennie, tj. w godzinach porannych, obiadowych i wieczornych, czasami w razie potrzeby przychodzi w nocy, pomaga matce w higienie osobistej, podaje jej leki, smaruje maściami, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta mieszkanie i rozmawia z nią. Dostrzegło, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowana, sama spożywa posiłki, porusza się w obrębie swojego mieszkania przy pomocy kul łokciowych, ma problemy ze schylaniem się i używa "chwytaka", jak jej coś wypadnie z rąk. Motywowało, że matka skarżącej nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii, karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie używa pieluchomajtek. Stwierdziło, że poza pomocą w wejściu do wanny, podaniem leków, masażami i smarowaniem maścią skarżąca nie wykonuje przy matce czynności ściśle opiekuńczych, natomiast wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, zakupy, rozmowa. Uznało, że jej pomoc zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, myją okna, piorą ubrania. Czynności tego typu - zdaniem SKO - dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru ciągłego, w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwiać w ogóle zatrudnienie. W opinii SKO, czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. podawanie leków, czy też przygotowanie posiłków. Poranna i wieczorna toaleta osoby chorej również może być wykonywana przed i po pracy. SKO dodało, że z matką skarżącej mieszka jej pełnoletni wnuk (syn skarżącej), który jako domownik winien angażować się w obowiązki domowe mimo wykonywania pracy zawodowej. Według Kolegium, brak jest także związku między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad matką. Mianowicie, ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w 2011 r., gdy tymczasem matka skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności posiada od 2014 r. Mając na względzie powyższe Kolegium wywiodło, że skarżąca nie spełnia zasadniczego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci zakresu i charakteru opieki sprawowanej względem matki, która wykluczałaby jej aktywność zawodową i zarobkową. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Zawnioskowała także o zasadzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Materialnoprawną podstawę skarżonego orzeczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. traktujący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium prawidłowo uznało (wbrew stanowisku organu I instancji), że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje moment powstania u matki skarżącej niepełnosprawności. Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podzielił. Uzasadnione jest twierdzenie SKO, że wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest na tyle angażujący, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia związku między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Opinia odnośnie charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Nie kwestionując złego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz konieczności jej wsparcia i udzielania pomocy przy niektórych czynnościach przez opiekuna (do czego jest on zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), należy podkreślić, że sam znaczny stopnień niepełnosprawności (w tym przyznany na stałe), jak również sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy fundamentalne znaczenie ma zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Trafnie dowodzi SKO, że to organ administracji ma obowiązek - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym to organ musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W ocenie Sądu, w skarżonej decyzji zasadnie przyjęto, iż wymiar opieki, jakiej wymaga matka skarżącej, nie jest na tyle angażujący, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie. Wnioskujący musi tym samym sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny i związaną z tym rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Sprawowana opieka winna zatem uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w innym wyroku tut. Sądu, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować, z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21; CBOSA). W sprawie, przed wydaniem decyzji, przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające w kontekście zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. W oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego oraz wyjaśnienia skarżącej ustalono, że matka skarżącej (72 lata) zamieszkuje z wnukiem (synem skarżącej, który pracuje zawodowo na trzy zmiany), wymaga opieki osoby drugiej w niektórych czynnościach, gdyż nie może sama wejść do wanny żeby się wykąpać, zrobić zakupów lub wyjść na spacer, przygotować sobie jedzenia, pojechać do apteki po leki, nie może także samodzielnie siedzieć. Porusza się w obrębie swojego mieszkania przy pomocy kul łokciowych, ma problemy ze schylaniem się i używa "chwytaka", jak jej coś wypadnie z rąk. Skarżąca opiekuje się matką od kilku lat, do matki przychodzi trzy razy dziennie, tj. w godzinach porannych, obiadowych i wieczornych, czasami w razie potrzeby przychodzi w nocy, pomaga matce w higienie osobistej, podaje jej leki, smaruje maściami, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta mieszkanie i rozmawia z nią. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej, z uwagi na występujące u niej schorzenia, ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednakże, w ocenie Sądu, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Szereg podstawowych czynności matka skarżącej wykonuje bowiem samodzielnie. Świadczona przez skarżącą opieka nad matką nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Skarżąca zasadniczo nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających stałej jej obecności i pomocy, ponieważ matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok, czy stomii. Ponadto matka skarżącej jest w stanie samodzielnie jeść, nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Zakres sprawowanej przez nią opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, bowiem czynności wykonywane przez skarżącą względem matki mogłyby być wykonywane również wtedy, gdyby ona pracowała. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwyczajnych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, także w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, ponieważ osoby pracujące prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, piorą, czy też udają się do lekarzy. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru stałego (ciągłego) w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo, aby uniemożliwić w ogóle zatrudnienie. Doświadczenie życiowe pokazuje, że takie czynności jak zakupy, sprzątanie mieszkania, pranie, czy też wyjścia do lekarza nie muszą być realizowane codziennie, zaś posiłki mogą być przygotowane wcześniej. Z kolei lekarstwa mogą być przygotowane na cały tydzień w specjalnym organizerze, tak, aby osoba chora mogła samodzielnie je przyjmować o określonych porach dnia. Uzasadnione jest tym samym twierdzenie Kolegium, że w przypadku skarżącej niepodejmowanie zatrudnienia nie jest konsekwencją konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że brak jest także związku między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad matką, gdyż ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w 2011 r., gdy tymczasem matka skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności posiada od 2014 r. Reasumując Sąd uznał, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie spełnia ona warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis został w sprawie - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosowany. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.