IV SA/Wr 416/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 maja 2018 r. R. D. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Z. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. udostępnienie kserokopii (skanów) rachunków podróży służbowych – delegacji (polecenia wyjazdu służbowego), zrealizowanych w okresie od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r. przez Prezesa Sądu Rejonowego w Z., 2. czy były podróże służbowe rozliczane na innych zasadach niż te określone w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r., a jeśli tak, to jakie to były zasady i jaki przepis prawa pozwalał na ich zastosowanie ? 3. czy dopuszczalne jest rozliczanie podróży służbowych na innych zasadach niż te określone w powołanym Rozporządzeniu ? 4. w jaki sposób było potwierdzane faktyczne przebywanie w miejscu wskazanym jako cel podróży służbowej; czy możliwe było rozliczenie podróży służbowej bez potwierdzenia obecności w miejscu wskazanym jako cel podróży służbowej ? 5. czy były realizowane podróże służbowe z wykorzystaniem samochodu prywatnego, a jeżeli tak, to czy wówczas następowało jakieś odstępstwo od zasad rozliczania podróży służbowych wskazanych w powołanym Rozporządzeniu, na czym one polegały i na podstawie jakiego aktu prawnego były dopuszczalne ? 6. czy były realizowane podróże służbowe z wykorzystaniem samochodu służbowego i na jakich zasadach następowało rozliczenie takiej podróży, w jaki sposób było wówczas udokumentowane faktyczne przebywanie w miejscu wskazanym jako cel podróży służbowej ? W piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Prezes Sądu wezwał wnioskodawcę do podania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej zawartej we wniosku (pkt 1, pkt 2, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6) oraz poinformował wnioskodawcę, że zapytania zawarte w pkt 3 i w pkt 4 zd. 2 nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie odnoszą się do sfery faktów i danych. Decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...] Prezes Sądu Rejonowego w Z. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca do dnia sporządzenia decyzji nie ustosunkował się do pisma organu z dnia 17 maja 2018 r. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje informacją żądaną przez wnioskodawcę na dzień złożenia wniosku. Realizacja żądania będzie wymagała znacznego nakładu pracy ze strony Sądu, jest pracochłonna i czasochłonna oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków: a) ustalenia przez pracowników potrzebnych danych, b) wyszukania dokumentów księgowych i służbowych, c) analizy dokumentów księgowych w celu skopiowania rachunków, delegacji, poleceń wyjazdów służbowych, d) skopiowania żądanej dokumentacji oraz przygotowania odpowiedzi, f) przygotowania skanów żądanych dokumentów, g) wysłania skanów dokumentów. Realizacja wniosku wymaga zaangażowania określonych środków osobowych (pracowników Oddziału Finansowego i Oddziału Administracyjnego) i finansowych (związanych z ewentualnymi nadgodzinami) organu. Wyodrębnienie informacji zasadniczo zdezorganizuje bieżące prace Oddziałów tut. Sądu. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił, że informacja publiczna w postaci kserokopii dokumentów – delegacji podróży służbowych nie zalicza się do kategorii informacji przetworzonej. Jest to zwykła czynność biurowa, która nie wnosi żadnego nowego elementu, żadnej nowej treści do już istniejącego dokumentu. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 124/16 kserokopie delegacji podróży służbowych wójta Gminy K. są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Sąd Rejonowy w Z. uwolnił wójta od odpowiedzialności karnej za odmowę udostępnienia tej informacji, której ujawnienia wójt odmówił nawet po wydaniu prawomocnego wyroku NSA. Decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w Ś. po rozpoznaniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie rozumienia pojęć "informacja przetworzona" i "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W konkluzji organ stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że w niniejszym przypadku udzielenie wnioskodawcy żądanej przez niego treści informacji publicznej wymaga jej wytworzenia, a to zaś wymaga szczególnie istotnego interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn.. akt I OSK 124/16 oddalił skargę kasacyjną wójta Gminy K. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r. sygn.. akt IV SAB/Wr 210/15, zobowiązujący wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii delegacji do podróży służbowych wójta w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 15 lutego 2015 r. Prokuratura Rejonowa w Z. odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie popełnienia przez wójta przestępstwa odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd Rejonowy w Z. utrzymał w mocy postanowienie Prokuratury, mimo że dysponował wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2017 r. Według skarżącego odmowa udostępnienia mu informacji publicznej służy wyłącznie do wykazania słuszności zapadłego wcześniej postanowienia. Natomiast Prezes Sądu Okręgowego nawet nie próbował podjąć polemiki z argumentacją zawartą w wyroku NSA. Mechanicznie i bez refleksji zostały przepisane tezy wyroków sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. Delegacje służbowe Prezesa SR są realizowane ze środków publicznych i dlatego podlegają ujawnieniu. Prezes SO nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej będzie wymagało zaangażowania dodatkowych sił i środków ze strony Sądu Rejonowego. Dokumenty dotyczące podróży służbowych Prezesa SR muszą być archiwizowane i przechowywane w archiwum zakładowym Sądu w jednej teczce o określonej kategorii archiwalnej lub co najwyżej dwóch teczkach. Nie może więc być mowy o uciążliwości i pracochłonności oraz wysiłku intelektualnym dla odnalezienia wnioskowanych dokumentów i sporządzenia ich kserokopii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w sprawie dotyczącej delegacji wójta Gminy sporne było, czy delegacje te stanowią informację publiczną. W rozpatrywanej sprawie organy zgodne są, że delegacje Prezesa Sądu są informacją publiczną. Zebranie wszystkich delegacji Prezesa Sądu za okres pięcioletni wymaga szeregu pracochłonnych czynności, co czyni taką informację informacją przetworzoną. Należy wyszukać żądanych delegacji, co wymaga przejrzenia i wybrania z dokumentacji księgowej Sądu z okresu pięciu lat delegacji sędziów, a z tych delegacji wybrania delegacji Prezesa, następnie skopiowania ich i zeskanowania, dokonania analizy delegacji pod kątem zgodności z przepisami Rozporządzenia, analizy sposobu potwierdzenia przebywania w miejscu wskazanym w delegacji. Nie chodzi tu o jedną lub dwie teczki, lecz o wszystkie dokumenty księgowe Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do wskazania powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – dalej NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W orzecznictwie przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.( wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ udostępnienie informacji będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony Sądu, jest pracochłonne i czasochłonne oraz wymaga znacznego zaangażowania sił i środków w celu ustalenia potrzebnych danych; wyszukania dokumentów księgowych; analizy dokumentów księgowych: rachunków, delegacji, poleceń wyjazdów służbowych; skopiowania żądanej dokumentacji oraz przygotowania odpowiedzi; przygotowania skanów żądanych dokumentów; wysłania skanów dokumentów. Zdaniem organu pierwszej instancji, realizacja wniosku wymaga zaangażowania określonych środków osobowych i finansowych organu, a wyodrębnienie informacji zdezorganizuje bieżące prace Oddziałów Sądu. Natomiast organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczył się do przytoczenia poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych oraz końcowego stwierdzenia, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej wymaga jej wytworzenia i wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a więc m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał, z jakich względów uznał, że wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, powinno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacja jest rzeczywiście informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest wystarczające przytoczenie poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych oraz potwierdzenie słuszności stanowiska organu pierwszej instancji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu stwierdzenie jest bardzo ogólnikowe, bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści konkretnego wniosku skarżącego i zasad gromadzenia informacji przez organ, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ nie przedstawił żadnych argumentów w odniesieniu do wniosku skarżącego, że żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Dlatego taka kwalifikacja była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez skarżącego ani przez Sąd. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia i spowodowało nieprawidłowe zastosowanie zasad, do których odsyła art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero bowiem zamieszczenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji, związanych z żądanymi dokumentami może doprowadzić do konstatacji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a więc sporządzi prawidłowe uzasadnienie decyzji, którego motywy pozwolą poznać, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.