IV SA/Wr 418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 10 lipca 2024 r., nr SKO/RŚ-423/137/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 10 VII 2024 r. (nr SKO/RŚ-423/137/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Głogowa z dnia 14 V 2024 r. (nr MOPS.DŚR.5102.113.2.4.2023.AG) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad ojcem H. P. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Skarżąca złożyła w dniu 29 XI 2023 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem H. P. (urodzonym dnia [...] r.). Do wniosku załączono m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy dnia 15 XI 2023 r. W orzeczeniu tym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 X 2023 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 16 XII 2021 r. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby neurologiczne (symbol niepełnosprawności 10- N). Orzeczenie wydano na czas określony, tj. do 31 X 2025 r. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 XII 2023 r., ustalono, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem. Dołączona do akt sprawy dokumentacja lekarska potwierdza, że H. P. choruje na: porażenie połowiczne - niedowład prawostronny i afazja mieszana z przewagą sensorycznej - stan po zawale mózgu wywołanym przez zator tętnic mózgowych (udar niedokrwienny mózgu), utrwalone migotanie i trzepotanie przedsionków, padaczkę pourazową, nadciśnienie tętnicze, stan po urazie czaszkowo - mózgowym, przewlekłą przepuklinę mosznową prawostronną, niedosłuch obustronny (brak aparatu słuchowego), stan po zaćmie. Ustalono również, że ojciec skarżącej jest kawalerem. Rodzeństwo skarżącej nie pomaga w żaden sposób w opiece. Skarżąca zapewnia ojcu całodobową opiekę i pielęgnację oraz zaspokaja wszystkie potrzeby życiowe. Ustalono także, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 3 III 2023 r. Jako ostatnie zatrudnienie wskazano działalność gospodarczą prowadzoną za granicą - opiekunka osób starszych od 27 VII 2021 r. do 3 III 2023 r. W dniu 7 XI 2023 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skarżąca nie ma ustalonego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, nie figuruje w ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą, nie jest rolnikiem, żoną rolnika ani domownikiem rolnika. Decyzją z dnia 16 I 2024 r. (MOPS.DŚR.5102.113.2023.AG) organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek czynności opiekuńcze skarżącej charakteryzują się koniecznością stałej dyspozycyjności, to jednak należało odmówić świadczenia, bowiem w okolicznościach sprawy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18. roku życia. Powołano się przy tym na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm.), dalej "UoŚR". SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 11 III 2024 r. (nr SKO/RŚ-423/36/2024) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO w sprawie nie wystąpiła przesłanka odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1b UoŚR. SKO powołało przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13), podkreślając, że w świetle tego orzeczenia nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności. W ocenie SKO w sprawie konieczne jest jednak uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie dokładnej historii zatrudnienia skarżącej i przyczyn zakończenia świadczenia przez nią usług. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę ustalił, że skarżąca była aktywna zawodowo w okresie od 1 I 1996 r. do 3 III 2023 r. Skarżąca przedłożyła przy tym dokumentację obrazującą historię zatrudnienia, w tym świadectwa pracy. Złożyła także oświadczenie wyjaśniając, że decyzja o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie N. nie była jej decyzją, ale jej zleceniodawców, którzy z przyczyn osobistych zmuszeni byli zakończyć współpracę. Natomiast do skarżącej należała decyzja o niepodejmowaniu dalej pracy, aby skupić się na dalszym rozwoju, na swoim życiu prywatnym i nauce. Decyzją z 14 V 2024 r. (nr MOPS.DŚR.5102.113.2.4.2023.AG) organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że faktu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia nie można wiązać z celem sprawowania przez nią opieki nad ojcem. W ocenie organu I instancji, nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Jak wynika z dokumentacji, strona nie pracuje od 3 III 2023 r. i świadomie nie podejmowała zatrudnienia, a stan zdrowia ojca wymusił na niej powrót do Polski dnia 28 IX 2023 r. Brak jest więc podstaw pozwalających na przyjęcie założenia, że w przypadku strony zaprzestanie aktywności zawodowej związane jest z koniecznością zapewnienia ojcu wymaganej opieki. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 10 VII 2024 r. (nr SKO/RŚ-423/137/2024), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, podkreślając konieczność zaistnienia związku przyczynowo –skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a brakiem aktywności zawodowej. W ocenie SKO z materiału dowodowego nie wynika, by ojciec skarżącej wymagał stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony skarżącej. H. P., mimo posiadanej niepełnosprawności, porusza się na krótszych dystansach samodzielnie bez pomocy sprzętu asekuracyjnego, na dłuższych dystansach porusza się przy pomocy balkonika, nie jest osobą leżącą, samodzielnie się pionizuje, nie wymaga leczenia odleżyn, ani ran. Nie wymaga też pielęgnacji przetok czy stomii. Ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, posiłki spożywa samodzielnie, samodzielnie korzysta z toalety, nie korzysta z pieluchomajtek. W ocenie SKO wynikający z posiadanej niepełnosprawności zakres koniecznej opieki, nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej przez opiekuna. Przy należytej organizacji swojego czasu skarżąca mogłaby pogodzić pracę np. w formie umowy zlecenia lub w niepełnym wymiarze czasu pracy (np. na 1/2 czy też 3/4 etatu) ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Sprawowany przez nią zakres opieki nad ojcem nie ma charakteru całodobowego, a ponadto nie wiąże się z czasochłonnym wykonywaniem przy nim czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą. SKO zwróciło też uwagę, że skarżąca podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia i dalszym jego niepodejmowaniu kilka miesięcy przed chorobą ojca. Stan zdrowia H. P. miał wpływ jedynie na podjęcie przez skarżącą decyzji o powrocie z N. do Polski, ale nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia na terenie obecnego miejsca zamieszkania. W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie art. 17 ust. 1 UoŚR, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez stronę skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W motywach skargi podniesiono, że z art. 17 ust. 1 UoŚR wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej i ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być jednak opieką całodobową. Z kolei warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (odwołując się m.in. do wyroku WSA w Krakowie z 9 XII 2019 r., III SA/Kr 1164/19). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 UoŚR (według stanu prawnego uwzględniającego dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne – Dz.U. z 2023 r., poz. 390 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 VII 2023 r. o świadczeniu wspierającym – Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a UoŚR, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b UoŚR należy wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził, że art. 17 ust. 1b UoŚR w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443). W świetle powyższego zgodzić należy się więc ze stanowiskiem SKO, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje również w przypadku opieki nad osobą dorosłą i to niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność. Nie miał więc racji organ I instancji uzasadniając odmowę przyznania świadczenia treścią art. 17 ust. 1b UoŚR. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka pozytywna z art. 17 ust. 1 UoŚR, tj. sytuacja wymagająca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jakkolwiek przesłanka ta nie została ustawowo zdefiniowana, to jednak była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyniku czego wykrystalizował się określony sposób jej rozumienia. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 UoŚR chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 28 VII 2022 r., I OSK 1867/21 – publ. CBOSA). Z ustaleń faktycznych wynika, że ojciec skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej symbolem 10-N (choroby neurologiczne). Jak wynika z dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy i co potwierdza protokół wywiadu środowiskowego, jest on osobą po poważnym wypadku, w którym doznał znacznego urazu czaszkowo - mózgowego. Ma zdiagnozowaną padaczkę pourazową. Ponadto, jest po przebytym udarze niedokrwiennym mózgu. Ojciec skarżącej nie widzi na lewe oko w ogóle, ma sztuczną soczewkę, a na prawym oku ma bardzo ograniczone pole widzenia (obraz widzenia jest zamazany). Ma również problemy z poruszaniem się. Chód bardzo chwiejny i niepewny, zawroty głowy, drżenie ciała, zwłaszcza rąk. Często potyka się i traci równowagę. Miewa, ponadto, częste krwotoki z nosa, które trudno zatamować. Według oświadczenia opieka strony nad ojcem sprawowana jest całodobowo i kompleksowo. Skarżąca wskazała, że jej ojciec nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, nie potrafi obsłużyć najprostszych urządzeń gospodarstwa domowego, przygotować sobie picia ani jedzenia. Nie potrafi odebrać domofonu ani telefonu. Potrzebuje pomocy przy wstawaniu z łóżka czy fotela oraz w poruszaniu się po mieszkaniu. Wymaga pomocy w czynnościach sanitarnohigienicznych (toaleta poranna i wieczorna), wymaga pomocy przy kąpieli, a z uwagi na wysoki brodzik, nawet przy pomocy strony jest to bardzo trudne. H. P. samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i spożywa posiłki przygotowane przez stronę. Mówi, ale ma problemy ze słuchem i wzrokiem. Przy pomocy skarżącej ojciec schodzi z 2. piętra, aby udać się do lekarza czy na rehabilitację. Sam nie jest w stanie wychodzić z domu. Skarżąca załatwia wszelkie sprawy urzędowe oraz robi zakupy w pośpiechu, gdy ojciec śpi lub leży. Z obawy przed zawrotami głowy u ojca lub atakami epilepsji, strona obawia się pozostawić ojca samego w domu. Wcześniej zdarzyło się bowiem dwukrotnie, że stracił przytomność i przewrócił się. Gdyby był wówczas sam w domu bez opieki, mogłoby się to zakończyć tragicznie. Ojciec skarżącej musi 3 razy dziennie przyjmować leki z zachowaniem odpowiednich zaleceń lekarskich, lecz sam nie jest w stanie o to zadbać. Skarżąca pomaga również ojcu przy pielęgnacji nóg, które są w bardzo złym stanie z uwagi na zaawansowaną miażdżycę. W powyższych okolicznościach trafne były wnioski pracownika socjalnego zawarte w części IX.C protokołu wywiadu środowiskowego wskazujące na konieczność sprawowania nad ojcem skarżącej całodobowej opieki. Podkreślane zaś przez SKO okoliczności samodzielnego spożywania przez ojca skarżącej posiłków, samodzielnego korzystania z toalety, czy braku konieczności używania cewnika, nie stanowią okoliczności wykluczającej konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki i pomocy w rozumieniu art. 17 ust. 1 UoŚR. Wbrew ocenie przyjętej przez SKO, opisany wyżej stan ojca skarżącej w istocie wyklucza możliwość samodzielnego funkcjonowania, implikując konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna. Zebrane dowody nie dają podstaw do uznania, że H. P. nie wymaga ciągłej i całodobowej opieki. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zawarta w decyzji odwoławczej ocena zakresu wymaganej opieki nie koresponduje z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi istotne naruszenie, wynikającego z art. 80 kpa obowiązku swobodnej oceny dowodów. Co do opisanej w decyzji SKO oraz w decyzji organu I instancji kwestii zatrudnienia skarżącej, z zaznaczeniem, że samodzielnie podjęła decyzję o rezygnacji z pracy opiekunki w Niemczech jeszcze przed zaistnieniem konieczności opieki nad ojcem, to również nie ma podstaw, by tego rodzaju okoliczność traktować jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z art. 17 ust. 1 UoŚR, świadczenie to przysługuje osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki". Z pozycji stosowanego przepisu nie ma zatem znaczenia, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką "nie podejmuje" pracy czy też "rezygnuje" z pracy. Skoro zakres koniecznego sprawowania opieki przez skarżącą nad ojcem wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, to nie ma podstaw do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że wcześniej sama zrezygnowała z zatrudnienia. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że decyzja odwoławcza naruszyła art. 80 kpa, a w konsekwencji również art. 17 ust. 1 UoŚR; zaś decyzja organu I instancji naruszyła art. 17 ust. 1 UoŚR, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uchylić zarówno decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie należy uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną, mając na uwadze, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.