IV SA/Wr 421/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu poniesionych kosztów przejazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w B., na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku R. S., zwanego dalej skarżącym, z dnia 5 grudnia 2011 r. odmówił skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów przejazdu na trasie Ś. – B. i z powrotem. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 5 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B. z pismem w sprawie zwrotu kosztów przejazdu na trasie Ś. – B. i z powrotem. W piśmie tym skarżący przedstawił fakt, iż otrzymał polecenie od przełożonego (dowódcy [...] D. nad K.), aby dopełnić formalności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Fakt ten, wymagał konieczności przemieszczenia z miejscowości Ś. do Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 52 ust.3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej (Dz. U. z 2012 r., poz. 461), dalej: ustawa, osobom wezwanym przez właściwy organ do osobistego stawienia się w sprawach dotyczących powszechnego obowiązku przysługuje, na ich żądanie, zwrot kosztów przejazdu do miejsca stawienia się i z powrotem do miejsca pobytu stałego (zamieszkania) lub czasowego pobytu trwającego ponad trzy miesiące. Zdaniem organu wojskowego, Wojskowy Komendant Uzupełnień w B. nie wzywał skarżącego do osobistego stawienia się do WKU stąd stwierdzono, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu poniesionych kosztów przejazdu. W odwołaniu od wydanej decyzji skarżący podniósł, że w związku ze zwolnieniem go z dniem 30 listopada 2011 r. z zawodowej służby wojskowej otrzymał polecenie stawiennictwa w wojskowej komendzie uzupełnień właściwej ze względu na miejsce zamieszkania w terminie 30 dni od daty zwolnienia. Ponowił w związku z tym swój wniosek o zwrot kosztów przejazdu na trasie Ś. – B. i z powrotem żądając przy tym zwrotu kosztów listów poleconych, które wysłał w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem skarżącego podstawę prawną zwrotu poniesionych kosztów przejazdu stanowi art. 52 ust. 3 w związku z art. 2 ustawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że problematykę związaną ze zwrotem kosztów przejazdu reguluje przepis art. 52 ustawy i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie wzywania osób podlegających powszechnemu obowiązkowi obrony przez organy wojskowe (Dz. U. nr 50, poz. 484 ze zm.). Wskazany przepis ustawy odnosi się jedynie do osób podlegających powszechnemu obowiązkowi obrony, stawiających się na podstawie wezwania organu właściwego, to jest wojskowego komendanta uzupełnień lub szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego (§ 2 cyt. rozporządzenia). Osobom tym przysługuje, na ich żądanie, zwrot kosztów przejazdu do miejsca stawienia się i powrotu do miejsca pobytu stałego (zamieszkania) lub pobytu czasowego trwającego ponad trzy miesiące. Koszty te organ wzywający zwraca na podstawie udokumentowanego oświadczenia osoby wezwanej, według zasad określonych w przepisach o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym. Przytoczone rozporządzenie w § 3 wskazuje tryb wzywania - na blankiecie stanowiącym załącznik, zaś § 4 określa przypadki, w których wojskowy komendant uzupełnień dokonuje stosownego wezwania. Wskazane wyżej przepisy w sposób kompleksowy regulują problematykę prawną dotyczącą wniosku zainteresowanego. Zdaniem organu odwoławczego żaden z właściwych organów nie wzywał jednak skarżącego do osobistego stawiennictwa w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w B. W tej sytuacji organy wojskowe nie mają umocowania prawnego do zwrotu poniesionych kosztów przejazdu. Skarżący wniósł skargę na decyzję Szefa Wojskowego Sztabu Wojskowego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu. Wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, wydanie orzeczenia o zwrocie kosztów przejazdu na trasie Ś. – B. i z powrotem wraz z odsetkami, zwrotu kosztów wysłanych przez skarżącego czterech listów poleconych związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego a także rozważenie pisemnego zwrócenia się do przełożonych osób prowadzących postępowanie administracyjne w I i II instancji i podjęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osoby winnej uchybieniom. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego we W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Uzupełnień w B. z dnia [...], nr [...] odmawiającą skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów przejazdu na trasie Ś. – B. i z powrotem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. Należy wskazać, że decyzja wydana przez organ I instancji w swojej osnowie i powołaniu podstawy prawnej pozostaje w zupełnej sprzeczności z jej rozstrzygnięciem. Z rozstrzygnięcia omawianej decyzji wynika, że jej przedmiotem jest odmowa zwrotu kosztów przejazdu. Powołana zaś podstawa prawna decyzji ogranicza się jedynie do powołania przepisów art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 104 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zgodnie zaś z brzmieniem powołanego art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia przy tym wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. Akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że zachodzi sprzeczność między podstawą prawną decyzji a jej rozstrzygnięciem albowiem organ I instancji powołując się na przepisy dotyczące umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wydał decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Organ nie wskazał przy tym w podstawie prawnej orzeczenia żadnych przepisów prawa administracyjnego materialnego. Niejasności tych w żaden sposób nie wyjaśniają lakoniczne uzasadnienia decyzji obu instancji, które powołują art. 52 ustawy tym bardziej, że z przepisu tego nie wynika, czy stanowi on umocowanie organu wojskowego do działania w formie decyzji administracyjnej. O wątpliwościach organu w tym względzie świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B. z dnia 16 grudnia 2011 r. załatwiające po raz pierwszy wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2011 r. o zwrot kosztów przejazdu w formie pisma informacyjnego (a nie decyzji administracyjnej). Wymaganym jest zatem aby organy wojskowe ponownie rozpoznały omawianą sprawę i sporządziły stosowne orzeczenie, o ile przepisy prawa materialnego pozwalają na załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz powołały właściwą podstawę prawną zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego. Motywując powyższe rozstrzygnięcie, warto jeszcze wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego i w judykaturze decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08). W przepisie art. 107 § 1 k.p.a. wymienione zostały elementy, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W tym kontekście wskazać należy, że podstawę prawną decyzji stanowi przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego; [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007). Naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego uzasadniało uchylenie decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Punkt II sentencji znajduje uzasadnienie w art. 152 cytowanego Prawa.