IV SA/Wr 422/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. K. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. I uchyla decyzje I i II instancji II orzeka , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm.), § 3 w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz.U. Nr 98, poz. 433 ze zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. M. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] we W. z dnia [...] Nr [...] - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, D. Kurator Oświaty we W. utrzymał kwestionowaną decyzję Prezydenta W. w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ decyzyjny wskazał, że strona w [...] otrzymała akt nadania przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] we W. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Decyzja dyrektora szkoły, której nieważność stwierdził Prezydent W. dnia [...] została wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W oparciu o ten przepis nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 6 kwietnia 2000 r. na podstawie umowy o pracę, którzy posiadali wymagane kwalifikacje z tym dniem uzyskali stopień nauczyciela kontraktowego. Uzasadniając stanowisko zawarte w decyzji nieważnościowej Prezydent stwierdził, że rażące naruszenie prawa polegało na tym, iż do istniejącego stanu faktycznego został zastosowany niewłaściwy przepis prawa, bowiem D. K. w dniu 6 kwietnia 2000 r. nie posiadała wymaganych kwalifikacji i zastosowanie powinien tu znaleźć przepis art. 7 ust. 6 a nie zaś art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela (...). Od tej decyzji nauczycielka odwołała się. W odwołaniu sformułowała zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 ust. 3 ustawy o zmianie Karty Nauczyciela oraz brak kompetencji Prezydenta Wrocławia do ocenienia zgodności zatrudnienia z kwalifikacjami. Ponadto odwołująca się wskazała na obowiązek organu ustalenia stanu faktycznego poprzez analizę jej zatrudnienia od dnia 1 września 1985 r. Jak dalej podał D. Kurator Oświaty, ustalono, że D. K. w dniu 6 kwietnia 2000 r. zatrudniona była w Szkole Podstawowej Nr [...] we W. na stanowisku nauczyciela świetlicy. W tym dniu legitymowała się dyplomem ukończenia studium nauczania początkowego (Nr 154, z dnia 28 czerwca 1985 r.). Natomiast dyplom ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku pedagogika w zakresie nauczania początkowego na Wydziale Nauk Historycznych i Pedagogicznych Uniwersytetu W., uzyskała dopiero w dniu 31 maja 2000 r. (Nr dyplomu [...]). Na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wykształcenie wyższe z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Kwestie kwalifikacji nauczycieli, w dniu 6 kwietnia 2000 r., regulowało szczegółowo rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia. W oparciu o § 3 w związku z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia kwalifikacje do nauczania w szkołach podstawowych posiadała osoba legitymująca się: - dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym; - dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto ukończyła studia doktoranckie, podyplomowe, uzupełniające lub inne prowadzone przez szkołę wyższą z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym; - dyplomem ukończenia studiów zawodowych na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym; - dyplomem ukończenia studiów zawodowych na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto ukończyła studia podyplomowe, uzupełniające lub inne prowadzone przez szkołę wyższą z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym; - dyplomem ukończenia kolegium nauczycielskiego na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć; - dyplomem ukończenia kolegium nauczycielskiego na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto ukończyła kurs z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć; - dyplomem ukończenia studium nauczycielskiego na kierunku zgodnym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć; - dyplomem ukończenia studium nauczycielskiego na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto ukończyła kurs z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Studium nauczania początkowego nie jest kierunkiem zgodnym z prowadzeniem zajęć w świetlicy, zatem D. K. nie posiadała w dniu 6 kwietnia 2000 r. kwalifikacji wymaganych na stanowisku nauczyciela świetlicy. W związku z powyższym, nie miał do niej zastosowania przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie innych ustaw, który dotyczył nauczycieli posiadających kwalifikacje. Organ odwoławczy stwierdził więc, że doszło do rażącego naruszenia prawa ze względu na zastosowanie niewłaściwego przepisu do istniejącego stanu faktycznego. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego analizy zatrudnienia nauczycielki od 1985 r. należy stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela nakładają obowiązek oceny sposobu zatrudnienia oraz kwalifikacji na dzień wejścia w życie tej ustawy, czyli na dzień 6 kwietnia 2000 r. Prezydent W. nie miał obowiązku sprawdzania wcześniejszego stanu faktycznego, a jedynie spełnianie warunków na konkretny, wskazany w przepisie dzień. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta W. jest prawidłowa. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. M. K. zarzuciła, że narusza ona: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stawianie znaku równości pomiędzy wydaniem decyzji niezgodnie z prawem, a kwalifikowanym, "rażącym naruszeniem prawa", a także art. 107 kpa w zakresie braku przekonywującego uzasadnienia istnienia kwalifikowanej wadliwości aktu; - art. 92 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela w związku z niekonstytucyjnością rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli. Skarżąca wskazała również na brak kompetencji organu prowadzącego oraz Kuratora Oświaty do oceny zgodności kierunku ukończenia studium nauczycielskiego z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć, gdyż jest to kompetencja dyrektora zatrudniającej szkoły (pracodawcy). Uzasadniając swe stanowisko skarżąca stwierdziła, że istotą sprawy jest kwalifikowana wadliwość decyzji - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, a więc zasadność zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Jak dalej podała, nadzwyczajny (wyjątkowy) charakter instytucji stwierdzenia nieważności wyraźnie zatracają organy administracji, które nie dostrzegają dystynkcji pomiędzy wydaniem decyzji opierającej się na błędnej wykładni przepisów lub niewłaściwym ich zastosowaniem, a przypadkiem rażącego naruszenia prawa. Wedle rozumowania organu "zastosowanie niewłaściwego przepisu do istniejącego stanu faktycznego" jest stanem "rażącego naruszenia prawa", jednakże w jej opinii rozumowanie to jest błędne. Kwalifikowana wadliwość wymaga od organów ewidentnego, należytego wykazania tej cechy w uzasadnieniu decyzji nieważnościowej (art. 107 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa), czego w zaskarżonych decyzjach brak. Brak ten wynika właśnie z postawienia znaku równości pomiędzy naruszeniem prawa w ogóle, a przypadkiem rażącego naruszenia prawa. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 148/04, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt l OSK 21/07 Skarżąca podniosła także, iż skoro "rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu" to stwierdzić należy, że w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela wprowadzających jako novum stopnie awansu zawodowego nauczycieli, zrodziło się szereg wątpliwości interpretacyjnych organów nadających stopnie awansu i wątpliwości te były kierowane do właściwego resortowo ministra, odpowiedzialnego za przygotowanie merytoryczne projektu zmian prawa w tym zakresie. D. K. wskazała, że w aspekcie konstytucyjnych zasad ustrojowych państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie sposób pomijać i te doniosłe prawnie okoliczności, iż organ prowadzący w toku postępowania o nadanie stopnia awansu nauczyciela mianowanego (akt nadania stopnia z dnia 25 lipca 2001 r.), a także przy okazji decyzji o ustaleniu stażu, nie negował jej kwalifikacji zawodowych i nie dostrzegał przypadku rzekomego rażącego naruszenia prawa. Nadto skarżąca dodała, iż zaskarżone decyzje opierają się na niezgodnym z Kartą Nauczyciela (art. 9 ust. 2) i Konstytucją rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli. Ustawodawca nie wprowadził do tekstu art. 9 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela szczegółowej zawartości upoważnienia pod względem przedmiotowym i treściowym, a więc prawotwórcza działalność Ministra Edukacji Narodowej w tym zakresie ma charakter wyzwolony i dowolny. W przekonaniu skarżącej ocena i ustalenie czy ukończone studia (studium) jest zgodne lub zbliżone do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć należało, w dacie aktu, do kompetencji dyrektora szkoły (§ 1 pkt 3 rozporządzenia). Skarżąca podniosła, że zatrudniając ją dyrektor ustalił kwalifikacje, jakie posiadała za odpowiednie, zaś aktualna negacja kwalifikacji przez organy jest całkowicie arbitralna. W odpowiedzi na skargę D. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy szczególne przypadkach. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie to, w jednoznacznie ustalonym i bezspornym stanie prawnym, jest oczywiste oraz wyraźne. Z kolei, bezsporny stan prawny oznacza istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa, obowiązki lub ich odmówiono. Aby naruszenie prawa miało charakter rażący treść wydanej decyzji nie mogłaby być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a wywołane przez nią skutki musiałyby być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić i tolerować. Stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Lektura akt sprawy wskazuje, iż skarżąca obecnie, na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], jest nauczycielem mianowanym. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca legitymuje się dyplomem ukończenia Studium Nauczania Początkowego we W. z dnia [...] Nr [...] oraz dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich uzupełniających na kierunku Pedagogika 3-letnia Uniwersytetu W. na Wydziale Nauk Historycznych w zakresie nauczania początkowego z dnia [...] Nr [...]. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. wydane zostały na skutek wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...] dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] we W. Zdaniem organów decyzyjnych, będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja rażąco narusza prawo, bowiem wydana została niezgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 239 ze zm.), gdyż w chwili nadania nauczycielce stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego nie posiadała odpowiednich kwalifikacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "Nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie umowy o pracę, którzy posiadają wymagane kwalifikacje, z tym dniem uzyskują z mocy prawa stopień nauczyciela kontraktowego i stają się nauczycielami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas określony lub nie określony". W dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 6 kwietnia 2000 r. skarżąca pracowała jako nauczyciel świetlicy w Szkole Podstawowej Nr [...] we W. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że wobec tego, iż w tym czasie skarżąca legitymowała się dyplomem ukończenia Studium Nauczania Początkowego, nie spełniała wymogów przewidzianych w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz.U. Nr 98, poz. 433 ze zm.), a zatem nie posiadała kwalifikacji w zakresie pedagogiki opiekuńczo wychowawczej, wymaganej do prowadzenia zajęć w świetlicy szkolnej. Zdaniem organu decyzyjnego, w dniu 6 kwietnia 2000 r. skarżąca powinna uzyskać status zawodowy nauczyciela stażysty, a stopień nauczyciela kontraktowego mogła otrzymać wyłącznie w trybie art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, po spełnieniu wymagań kwalifikacyjnych, odbyciu stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Zdaniem Sądu, ani decyzja I instancji ani decyzja D. Kuratora Oświaty dostatecznie nie wyjaśniają, na czym polega rażące naruszenie prawa w rozważanej sprawie. Wprawdzie motywy tych orzeczeń przedstawiają dość szczegółowo okoliczności sprawy i jej stan prawny, jednakże zestawienie tego z podjętym rozstrzygnięciem nie może być uznane, wobec tego co powiedziano na wstępie rozważań, za wystarczające. Organ administracyjny nie może bowiem ograniczyć się jedynie do wniosku o rażącym naruszeniu prawa przez określony akt, jeśli wcześniej w sposób niebudzący żadnych wątpliwości nie uzasadni, jakie względy przemawiają za tą kwalifikacją. Taka natomiast sytuacja istnieje w niniejszej sprawie. Do przyjęcia takiej cechy decyzji nie wystarcza prosta kolizja rozstrzygnięcia z obowiązującą normą prawną. Niezbędne jest wskazanie skutku, jaki sprzeczność tego rodzaju wywołuje. Tym bardziej, że skarżącej zarzucono, że nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, nie wyjaśniając jednocześnie, jakim przygotowaniem winna się legitymować. Nie można, w przypadku kiedy stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obarczone jest takimi wymogami, jak była o tym mowa wcześniej, poprzestać na zaprezentowanej przez organy administracyjne argumentacji. Szczególnie w sytuacji, kiedy skarżąca od 7 lat jest nauczycielem mianowanym i w wyniku zaskarżonej decyzji miałaby utracić dotychczasowy dorobek zawodowy oraz, kiedy znajdujący się w aktach sprawy dyplom ukończenia przez nią wyższych studiów magisterskich na kierunku Pedagogika 3-letnia w zakresie nauczania początkowego nosi datę 31 maja 2000 r. Jednakże tytuł magistra pedagogiki uzyskała w dniu 25 maja 2000 r., po ukończeniu studiów wyższych magisterskich uzupełniających w latach 1997-1998 i 1999-2000 w zakresie nauczania początkowego. Można zatem przyjąć, iż w dniu wejścia w życie wspomnianej noweli skarżąca faktycznie legitymowała się uprawnieniami, jakie potwierdzono jej dyplomem z dnia 31 maja 2000 r. Podkreślić tu bowiem można, iż skarżąca ukończyła studia z wynikiem bardzo dobrym. W świetle także tych okoliczności, należało zatem rozważać, czy istotnie skarżąca nie posiadała wymaganych kwalifikacji, dalej natomiast – czy w jej przypadku można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu wyżej nakreślonym. Tym bardziej, że kiedy uwzględni się podstawę prawną decyzji z dnia [...] nadającej skarżącej stopień nauczyciela kontraktowego można w sprawie wyprowadzić wniosek o różnicach w interpretowaniu tych przepisów przez organy orzekające. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy. ----------------------- 9